Do desembolso à execução: melhorar a execução orçamental a nível local no Uganda

A afetação orçamental continua a ser o maior problema das autarquias locais do Uganda. As autoridades locais têm dificuldade em executar os orçamentos, o que prejudica o desenvolvimento e a prestação de serviços. O Orçamento nacional para o exercício de 2022/2023 tinha grandes ambições. O seu tema era a “monetização total da economia do Uganda através da agricultura comercial, da industrialização, da expansão e diversificação dos serviços, da transformação digital e do acesso aos mercados”. A execução local destes planos raramente corresponde às expectativas. As autarquias locais dispõem de processos formais de execução orçamental, que incluem o planeamento a longo prazo, a elaboração anual, a aprovação parlamentar, a execução e a supervisão. No entanto, muitas não cumprem os seus compromissos orçamentais porque o seu pessoal não tem a formação adequada.

Um processo de execução orçamental justo, equitativo e transparente deve prevenir a corrupção, o desperdício e a má prestação de serviços. A execução orçamental do Uganda revela fossos preocupantes entre o dinheiro desembolsado e os serviços prestados. A afetação orçamental afeta diretamente serviços comunitários básicos como a saúde e a educação. Um estudo mais recente, publicado pelo Sistema de Orçamentação por Programas (PBS), revelou resultados desiguais: o PBS melhorou a transparência orçamental e ajudou a alinhar a despesa com os objetivos nacionais. Ainda assim, muitos problemas são sistémicos, incluindo a fraca capacidade, as libertações tardias de fundos e uma participação comunitária quase inexistente. Uma má execução conduz a uma utilização indevida planeada dos recursos públicos, o que reduz a despesa em desenvolvimento e em redes de proteção social. Apenas um pequeno grupo de detentores de poder e os seus aliados beneficiam deste sistema. Este artigo analisa os desafios da execução orçamental local no Uganda e propõe formas práticas de reduzir o fosso entre o desembolso financeiro e a prestação de serviços.

Bases de governação para uma execução orçamental eficaz 

Uma base de governação sólida ajuda as autarquias locais do Uganda a executar com êxito os seus orçamentos. O sistema de gestão das finanças públicas precisa de processos e princípios fiáveis que ajudem a mobilizar, afetar e utilizar os recursos públicos. São estes fundamentos que transformam os documentos orçamentais nos serviços reais de que os cidadãos precisam.

Importância da transparência e da responsabilização 

A transparência e a responsabilização são a força vital da execução orçamental no Uganda. O governo começou a promover a transparência orçamental em 1998, para melhorar a literacia orçamental e envolver os cidadãos na supervisão dos programas de redução da pobreza. A Estratégia de Transparência e Responsabilização Orçamental do Uganda define a transparência orçamental como a facilidade com que decisores políticos, técnicos e intervenientes não governamentais podem aceder a informação orçamental atual e fiável sobre as fontes de financiamento.

A Lei do Orçamento de 2001 reforçou estes princípios ao permitir que o poder legislativo participasse desde cedo nas decisões orçamentais. Isto melhorou o desempenho do Uganda na gestão das finanças públicas em matéria de credibilidade orçamental, transparência, práticas de contratação pública e controlo interno.

A responsabilização orçamental funciona nos dois sentidos. O governo tem de prestar contas sobre a forma como o dinheiro público é gasto e o que permite alcançar. Os cidadãos têm de dar a sua opinião sobre o desempenho orçamental. Este ciclo acabou por melhorar a prestação de serviços locais.

O papel da participação no processo orçamental 

A execução orçamental participativa destaca-se como uma forma inovadora de promover a boa governação nas autarquias locais do Uganda. O Brasil experimentou esta abordagem pela primeira vez a nível municipal em 1989, rompendo com a prática de manter o processo orçamental exclusivamente no poder executivo.

O orçamento participativo no Uganda envolve técnicos, dirigentes políticos, líderes da sociedade civil e cidadãos comuns. Esta abordagem melhora a transparência da despesa municipal, envolve os cidadãos nas decisões sobre recursos públicos e orienta o investimento para infraestruturas básicas destinadas aos mais pobres.

Ainda assim, o orçamento participativo no Uganda enfrenta desafios. A investigação realizada no distrito de Wamala mostra que muitos cidadãos, sobretudo os mais pobres, não recebem apoio suficiente para participar. Mostra também que as considerações políticas se sobrepõem por vezes às contribuições dos cidadãos, criando um fosso entre aquilo de que as pessoas precisam e aquilo que é financiado.

Equidade de género e orçamentação inclusiva 

O Uganda deu passos ousados rumo a uma execução orçamental inclusiva em 2015, com a Lei de Gestão das Finanças Públicas. Esta lei obriga todas as entidades públicas a abordar as questões de género e equidade nos seus Documentos de Enquadramento Orçamental e Declarações de Política. Reconhece que a despesa pública afeta de forma diferente os vários grupos: homens, mulheres, pessoas com deficiência, idosos, órfãos e outros grupos sociais.

As pontuações de conformidade subiram, com a média nacional a passar de 57% no exercício de 2016/17 para 70% no exercício de 2021/22. Há ainda um longo caminho a percorrer, mas é possível construir a partir destes progressos. As entidades públicas continuam a ter dificuldade em reconhecer as questões de género e equidade.

A orçamentação sensível ao género e à equidade abre portas para corrigir desigualdades sociais, culturais, geográficas e económicas. Veja-se o Ensino Primário Universal do Uganda: oferece ensino gratuito, mas deixa de fora os alunos que precisam de braille e de aparelhos auditivos. As escolas sem casas de banho separadas para rapazes e raparigas afetam as raparigas na puberdade, prejudicando o seu desempenho e progressão.

Estes três pilares, transparência, participação e inclusão, ajudam o Uganda a construir bases de governação mais sólidas para uma melhor execução orçamental a nível local.

Como funciona a execução orçamental nas autarquias locais do Uganda 

O quadro de descentralização fiscal do Uganda constitui a base da execução orçamental das autarquias locais. Representa uma mudança fundamental de uma gestão financeira centralizada para uma gestão distribuída. Desde a Lei das Autarquias Locais de 1997, os governos distritais e municipais ganharam mais controlo sobre a gestão dos fundos públicos, embora a sua autonomia e eficácia variem entre regiões.

Panorama das políticas de descentralização fiscal 

A política de descentralização do Uganda transfere para as autarquias locais um controlo substancial sobre funções, poderes e responsabilidades do governo central. As comunidades locais têm hoje melhor acesso aos serviços e uma maior apropriação das iniciativas de desenvolvimento. A Constituição do Uganda (1995), a Lei das Autarquias Locais (1997) e a Lei de Gestão das Finanças Públicas (2015) sustentam esta estrutura de descentralização fiscal.

As autarquias locais podem cobrar determinadas receitas locais e receber verbas do governo central. Existem três tipos principais de transferências: subvenções incondicionais para os serviços descentralizados, subvenções condicionais para prioridades nacionais específicas e subvenções de equalização para as zonas desfavorecidas. A Lei de Gestão das Finanças Públicas reforçou este sistema ao introduzir o financiamento baseado no desempenho e uma melhor responsabilização das autarquias locais.

O fluxo de fundos do nível central para o nível distrital 

Os fundos públicos passam por vários níveis antes de chegarem aos pontos locais de prestação de serviços. Após a aprovação parlamentar, o Ministério das Finanças liberta os fundos para os ministérios setoriais e as autarquias locais. O Sistema Integrado de Gestão Financeira (IFMS) regista estas transações financeiras em todos os níveis da administração.

A nível distrital, os fundos são geridos em várias etapas: 

• O Diretor Administrativo (CAO) recebe os fundos e confirma a sua receção

• Os departamentos setoriais preparam planos de contratação com base nos planos de trabalho

• Os responsáveis pela contabilidade autorizam as despesas

• A comissão de finanças do distrito acompanha a execução

Na prática, este processo enfrenta muitos obstáculos. Ocorrem atrasos em várias fases, desde as libertações centrais até à execução efetiva nos pontos de prestação de serviços. Além disso, as libertações de fundos muitas vezes não correspondem às necessidades sazonais de execução, o que afeta os projetos de infraestruturas que dependem de boas condições meteorológicas.

A execução orçamental no Uganda: tendências atuais de desempenho 

A execução orçamental das autarquias locais apresenta resultados desiguais. As taxas de absorção de fundos melhoraram na última década, mas os desafios continuam a ser significativos. Os distritos continuam a ter dificuldade em gastar todos os fundos até ao final do exercício, mesmo com necessidades críticas de serviços por satisfazer.

O Sistema de Orçamentação por Programas melhorou a transparência orçamental e o alinhamento com as prioridades nacionais. Há ainda um longo caminho a percorrer, mas é possível construir a partir destes progressos. Muitos distritos apresentam fossos entre as atividades planeadas e o que efetivamente acontece. O conhecimento técnico limitado em contratação pública e gestão financeira contribui para estas falhas.

O desfasamento entre o planeamento e a execução orçamental é preocupante. As prioridades das comunidades identificadas no planeamento podem não se traduzir em serviços reais. Isto prejudica a confiança do público nos sistemas financeiros das autarquias locais, mesmo quando os orçamentos iniciais resultam de abordagens participativas.

Obstáculos a uma execução orçamental eficaz 

A execução orçamental ao nível das autarquias locais do Uganda enfrenta desafios persistentes que criam um fosso considerável entre o desembolso financeiro e a prestação efetiva de serviços. Estes obstáculos impedem os cidadãos de receber serviços essenciais, mesmo quando os fundos estão disponíveis.

Atrasos nos desembolsos e estrangulamentos na contratação pública 

O processo de execução orçamental no Uganda enfrenta um obstáculo fundamental: os atrasos nas transferências de fundos. As autarquias locais verificam frequentemente diferenças entre os orçamentos previstos para as suas unidades e os montantes efetivamente recebidos. Os procedimentos burocráticos nos ministérios e nas instituições doadoras agravam estes atrasos. O processo de contratação pública enfrenta muitas impugnações e recursos que atrasam tudo. As conclusões das auditorias mostram que os procedimentos de contratação podem demorar mais de cinco meses, do início até à assinatura do contrato. Estes estrangulamentos resultam de:

• Fraca divulgação dos regulamentos da Public Procurement and Disposal Authority

• Demasiadas revisões administrativas e Unidades de Contratação e Alienação ineficientes

• Falta de candidatos qualificados para projetos de infraestruturas especializados

Controlos financeiros e supervisão insuficientes 

Os sistemas de gestão financeira frágeis prejudicam a eficácia da execução orçamental. Os distritos não publicam as suas estimativas orçamentais nem a informação sobre o desempenho, o que deixa os cidadãos e os decisores locais sem informação. Os documentos orçamentais estão incompletos e os relatórios semestrais de execução orçamental cobrem apenas cerca de 77% da despesa do setor público. Além disso, torna-se particularmente difícil acompanhar as alterações orçamentais ao longo do ano, porque as justificações dos orçamentos suplementares normalmente só ficam disponíveis no final do exercício.

Fraca capacidade de absorção e lacunas de competências do pessoal 

As autarquias locais devolvem fundos não gastos ao fundo consolidado, apesar de não disporem de serviços básicos de educação e saúde. Esta situação suscita sérias preocupações. No exercício de 2020/2021, as autarquias locais devolveram 589 mil milhões de UGX não gastos. Os atrasos nas contratações de pessoal, a fraca monitorização das iniciativas governamentais e os processos de contratação pública tardios explicam esta falta de absorção. Em algumas autarquias, o pessoal não consegue utilizar eficazmente os sistemas digitais de orçamentação por falta de competências informáticas, o que atrasa os processos orçamentais. Muitos locais não têm eletricidade fiável, acesso à internet ou computadores, e os responsáveis têm de fazer deslocações dispendiosas apenas para aceder aos sistemas de orçamentação em linha.

Desalinhamento entre as necessidades das comunidades e as dotações 

As necessidades das comunidades e as dotações orçamentais não coincidem. As unidades de serviço têm pouco poder sobre os seus orçamentos e as subvenções não discricionárias não se adaptam às necessidades locais específicas. A investigação mostra que as autarquias locais têm dificuldade em ajustar as práticas orçamentais aos objetivos da descentralização e à responsabilização pelo desempenho. A participação limitada das organizações da sociedade civil no processo orçamental agrava a situação, enfraquecendo a governação participativa e a responsabilização. Os processos de planeamento ascendente entram muitas vezes em conflito com decisões orçamentais descendentes, o que gera desalinhamentos de fundo.

Ferramentas e inovações para uma melhor execução orçamental 

O Uganda investiu em várias inovações tecnológicas e ferramentas para reduzir o fosso entre as dotações orçamentais e a prestação de serviços. Estas ferramentas melhoram a transparência, a eficiência e a responsabilização no processo de execução orçamental.

Sistema de Orçamentação por Programas (PBS) 

O Uganda adotou o Sistema de Orçamentação por Programas em 2013. Este sistema reforça a ligação entre os objetivos estratégicos, as dotações orçamentais e os resultados na prestação de serviços. O sistema em linha foi lançado a 17 de outubro de 2016 e alinha a despesa pública com as prioridades nacionais do Plano Nacional de Desenvolvimento. O PBS afeta os recursos por programa ou área funcional, e não por unidade administrativa, o que permite um planeamento orientado para resultados.

O PBS oferece estes benefícios: 

• Melhor cooperação entre o Ministério das Finanças e outras agências

• Ligação mais estreita dos orçamentos aos objetivos estratégicos nacionais

• Melhores estimativas orçamentais graças a requisitos de processamento sequencial

• Funções automatizadas que reduzem a carga de trabalho dos utilizadores

É de facto encorajador que o certificado de conformidade apresente uma pontuação satisfatória de 73% de alinhamento com o plano nacional. Ainda assim, os orçamentos suplementares sem cobertura continuam a comprimir a despesa de desenvolvimento.

Sistemas Integrados de Gestão Financeira (IFMS) 

A implementação do IFMS começou por fases a partir de 2003. Automatiza os processos exigidos pela Lei das Finanças Públicas e da Responsabilização de 2003 e pela Lei das Autarquias Locais de 1997. Este software de planeamento de recursos empresariais (ERP), baseado em Oracle, integra todos os dados e processos financeiros numa base de dados centralizada.

O sistema inclui módulos de contabilidade geral, contas a receber, compras, contas a pagar e gestão de tesouraria. Os utilizadores referem muitos outros benefícios, nomeadamente operações mais rápidas, maior transparência, um controlo orçamental eficaz e melhor segurança da informação.

Cartões de avaliação comunitária e circuitos de retorno de informação 

Os cartões de avaliação comunitária (CSC) funcionam bem para melhorar a responsabilização e a capacidade de resposta na prestação de serviços. Uma boa implementação conduz a mais transparência, participação comunitária e qualidade dos cuidados, do ponto de vista dos utentes.

Cada sub-condado gasta cerca de 9.710 USD para implementar um CSC. O custo médio por ronda é de 1.998 USD. Apesar destes custos, os CSC criam plataformas valiosas, em que diferentes partes interessadas podem partilhar opiniões sobre a prestação de serviços e construir soluções em conjunto.

Utilização de plataformas móveis para acompanhar o orçamento 

A plataforma budget.finance.go.ug ajuda os cidadãos a aceder atempadamente à informação orçamental e a participar nos processos orçamentais do governo. Os utilizadores podem descarregar dados do Painel Orçamental, consultar os documentos publicados na Biblioteca Orçamental e enviar comentários por email ou através de uma linha telefónica gratuita sobre o orçamento.

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Desenvolver capacidades para uma reforma sustentável 

A melhoria da execução orçamental precisa de pessoas qualificadas para ter êxito. Mesmo as melhores ferramentas e sistemas falham sem pessoal formado.

Formar o pessoal das autarquias locais em ferramentas de orçamentação 

Os programas de formação são a força vital das reformas da execução orçamental no Uganda. O Ministério da Administração Local formou Unidades Administrativas de distritos de todas as dimensões em matéria de governação, com destaque para os processos legislativos e a elaboração de regulamentos. Nove autarquias locais aprenderam a criar Comités de Desenvolvimento Económico Local (LED) e de Investimento através de formação especializada que ligou a afetação orçamental ao desenvolvimento económico. Os novos responsáveis recebem uma introdução às suas funções e deveres, o que os ajuda a compreender de imediato os processos orçamentais.

Visitas de estudo a países com bom desempenho 

Os responsáveis financeiros fizeram valiosas viagens de estudo a países com sistemas orçamentais sólidos, como a Austrália, a Nova Zelândia, Singapura e a África do Sul. Estas visitas deram-lhes exemplos reais de sistemas orçamentais que funcionam e fatores de sucesso que podiam adaptar ao Uganda. Os responsáveis regressaram com ideias para criar funções específicas em cada departamento que reforçassem a participação ativa no planeamento e na execução orçamental.

Criar redes de aprendizagem entre pares entre distritos 

As redes de apoio entre pares são formas económicas de partilhar conhecimentos entre autarquias locais. Em algumas escolas, os professores criaram redes informais de pares que funcionam melhor do que a mentoria tradicional. As autarquias com bom desempenho partilham os seus casos de sucesso através de plataformas de aprendizagem entre distritos. Desenvolva competências práticas em orçamentação, monitorização e desempenho financeiro. Conheça a Formação em Gestão das Finanças Públicas e Orçamentação por Desempenho da Risalat Consultants para dar à equipa da sua autarquia as boas práticas internacionais comprovadas.

A experiência do Uganda mostra que uma boa facilitação faz a diferença. O país acolheu visitas de intercâmbio entre pares que reuniram responsáveis de vários países da África Oriental.