من الصرف إلى التنفيذ: تحسين تنفيذ الموازنة على المستوى المحلي في أوغندا

يظل تخصيص الموازنة المشكلة الكبرى في الحكومات المحلية في أوغندا. إذ تواجه السلطات المحلية صعوبة في تنفيذ الموازنة، مما يعيق التنمية وتقديم الخدمات. وقد جاءت الموازنة الوطنية للسنة المالية 2022/2023 بطموحات كبيرة، إذ كان شعارها "التحويل الكامل لاقتصاد أوغندا إلى اقتصاد نقدي من خلال الزراعة التجارية والتصنيع وتوسيع الخدمات وتنويعها والتحول الرقمي والنفاذ إلى الأسواق". ونادراً ما يرقى التنفيذ المحلي لهذه الخطط إلى مستوى التوقعات. ولدى الحكومات المحلية عمليات رسمية لتنفيذ الموازنة تشمل التخطيط الطويل الأجل والإعداد السنوي والموافقة البرلمانية والتنفيذ والرقابة، ومع ذلك يخفق كثير منها في الوفاء بالتزاماته في الموازنة لأن موظفيها يفتقرون إلى التدريب المناسب.

ينبغي أن تحول عملية تنفيذ الموازنة العادلة والمنصفة والشفافة دون الفساد والهدر وسوء تقديم الخدمات. ويكشف تنفيذ الموازنة في أوغندا عن فجوات مقلقة بين الأموال المصروفة والخدمات المقدمة. ويؤثر تخصيص الموازنة مباشرة في الخدمات المجتمعية الأساسية مثل الرعاية الصحية والتعليم. وقد كشفت دراسة حديثة نشرها نظام الموازنة القائمة على البرامج (PBS) عن نتائج متباينة، إذ حسّن النظام شفافية الموازنة وساعد على المواءمة مع الأهداف الوطنية، غير أن كثيراً من المشكلات لا يزال منهجياً، ومنها ضعف القدرات وتأخر الإفراج عن الأموال وضعف مشاركة المجتمعات. ويؤدي سوء التنفيذ إلى إساءة استخدام مخططة للموارد العامة، مما يقلص الإنفاق على التنمية وشبكات الأمان الاجتماعي، ولا يستفيد من هذا النظام سوى فئة صغيرة من أصحاب النفوذ وحلفائهم. ويتعمق هذا المقال في تحديات تنفيذ الموازنة المحلية في أوغندا، ويقدم سبلاً عملية لسد الفجوة بين صرف الأموال وتقديم الخدمات.

أسس الحوكمة لتنفيذ فعال للموازنة 

يساعد وجود أساس متين للحوكمة الحكومات المحلية في أوغندا على تنفيذ موازناتها بنجاح. ويحتاج نظام إدارة المالية العامة إلى عمليات ومبادئ موثوقة تساعد على تعبئة الموارد العامة وتخصيصها واستخدامها. وهذه الأساسيات هي ما يحوّل وثائق الموازنة إلى خدمات فعلية يحتاجها المواطنون.

أهمية الشفافية والمساءلة 

تمثل الشفافية والمساءلة شريان الحياة لتنفيذ الموازنة في أوغندا. وقد بدأت الحكومة تعزيز شفافية الموازنة منذ عام 1998 لتحسين الثقافة المتعلقة بالموازنة وإشراك المواطنين في الرقابة على برامج الحد من الفقر. وتعرّف استراتيجية شفافية الموازنة والمساءلة في أوغندا شفافية الموازنة بأنها مدى سهولة وصول صانعي السياسات والتكنوقراط والفاعلين غير الحكوميين إلى معلومات حديثة وموثوقة عن الموازنة ومصادر التمويل.

عزز قانون الموازنة لعام 2001 هذه المبادئ بإتاحة مشاركة السلطة التشريعية مبكراً في قرارات الموازنة، مما حسّن أداء أوغندا في إدارة المالية العامة من حيث مصداقية الموازنة والشفافية وممارسات المشتريات والضوابط الداخلية.

المساءلة عن الموازنة تسير في الاتجاهين. إذ يجب على الحكومة الإبلاغ عن كيفية إنفاق الأموال العامة وما تحققه، ويحتاج المواطنون إلى تقديم ملاحظاتهم حول أداء الموازنة. وقد أنشأ ذلك حلقة أسهمت في نهاية المطاف في تحسين تقديم الخدمات المحلية.

دور المشاركة في عملية إعداد الموازنة 

يبرز التنفيذ التشاركي للموازنة بوصفه وسيلة مبتكرة لتعزيز الحوكمة الرشيدة في الحكومات المحلية في أوغندا. وقد جرّبت البرازيل هذا النهج لأول مرة على المستوى البلدي في عام 1989، متخلية عن حصر عمليات الموازنة في السلطة التنفيذية وحدها.

تشمل الموازنة التشاركية في أوغندا الموظفين الفنيين والقادة السياسيين وقادة المجتمع المدني والمواطنين العاديين. ويحسّن هذا النهج شفافية الإنفاق البلدي، ويشرك المواطنين في القرارات المتعلقة بالموارد العامة، ويوجه الاستثمارات نحو البنية التحتية الأساسية للفقراء.

ومع ذلك، تواجه الموازنة التشاركية في أوغندا تحديات. إذ تُظهر الأبحاث في مقاطعة وامالا أن كثيراً من المواطنين، ولا سيما الأشد فقراً، لا يحصلون على دعم كافٍ للمشاركة. كما تُظهر أن الاعتبارات السياسية تطغى أحياناً على آراء المواطنين، مما يخلق فجوة بين ما يحتاجه الناس وما يحظى بالتمويل.

الإنصاف بين الجنسين والموازنة الشاملة 

اتخذت أوغندا خطوات جريئة نحو تنفيذ شامل للموازنة في عام 2015 بإصدار قانون إدارة المالية العامة. ويُلزم هذا القانون جميع الجهات الحكومية بمعالجة قضايا النوع الاجتماعي والإنصاف في أوراق إطار الموازنة وبيانات السياسات الخاصة بها. ويقر بأن الإنفاق العام يؤثر في الفئات المختلفة بطرق مختلفة: الرجال والنساء والأشخاص ذوي الإعاقة وكبار السن والأيتام وغيرهم من الفئات الاجتماعية.

ارتفعت درجات الامتثال، إذ صعد المتوسط الوطني من 57% في السنة المالية 2016/17 إلى 70% في السنة المالية 2021/22. وما زال الطريق طويلاً، لكن يمكننا البناء على هذا التقدم. ولا تحسن الجهات الحكومية بعدُ مراعاة قضايا النوع الاجتماعي والإنصاف.

تفتح الموازنة المراعية للنوع الاجتماعي والإنصاف الأبواب لمعالجة أوجه عدم المساواة الاجتماعية والثقافية والجغرافية والاقتصادية. فلنأخذ التعليم الابتدائي الشامل في أوغندا مثالاً: فهو يوفر تعليماً مجانياً لكنه يستبعد الطلاب الذين يحتاجون إلى طريقة برايل والمعينات السمعية. كما أن المدارس التي تفتقر إلى دورات مياه منفصلة للبنين والبنات تؤثر في الفتيات خلال مرحلة البلوغ، مما يضر بأدائهن وتقدمهن.

تساعد هذه الركائز الثلاث، أي الشفافية والمشاركة والشمول، أوغندا على بناء أسس حوكمة أقوى لتحسين تنفيذ الموازنة على المستوى المحلي.

كيف يعمل تنفيذ الموازنة في الحكومات المحلية في أوغندا 

يوفر إطار اللامركزية المالية في أوغندا الأسس لتنفيذ موازنات الحكومات المحلية، ويمثل تحولاً جوهرياً من الإدارة المالية المركزية إلى الإدارة الموزعة. وقد اكتسبت حكومات المقاطعات والبلديات المحلية سيطرة أكبر على إدارة الأموال العامة منذ صدور قانون الحكومات المحلية لعام 1997، وإن تفاوتت استقلاليتها وفعاليتها بين المناطق.

لمحة عامة عن سياسات اللامركزية المالية 

تمنح سياسة اللامركزية في أوغندا الحكومات المحلية قدراً كبيراً من السيطرة على الوظائف والصلاحيات والمسؤوليات المنقولة من الحكومة المركزية. وباتت المجتمعات المحلية تتمتع بوصول أفضل إلى الخدمات وملكية أكبر لمبادرات التنمية. ويدعم دستور أوغندا (1995) وقانون الحكومات المحلية (1997) وقانون إدارة المالية العامة (2015) هيكل اللامركزية المالية هذا.

يمكن للحكومات المحلية تحصيل إيرادات محلية محددة وتلقي أموال من الحكومة المركزية. وهناك ثلاثة أنواع رئيسية من التحويلات: منح غير مشروطة للخدمات اللامركزية، ومنح مشروطة لأولويات وطنية محددة، ومنح موازنة للمناطق المحرومة. وقد عزز قانون إدارة المالية العامة هذا النظام باستحداث التمويل القائم على الأداء وتحسين مساءلة الحكومات المحلية.

تدفق الأموال من المستوى المركزي إلى مستوى المقاطعة 

تمر الأموال العامة عبر مستويات متعددة قبل وصولها إلى نقاط تقديم الخدمات المحلية. إذ تُفرج وزارة المالية عن الأموال للوزارات القطاعية والحكومات المحلية بعد موافقة البرلمان، ويتتبع النظام المتكامل للإدارة المالية (IFMS) هذه المعاملات المالية على جميع المستويات الحكومية.

يتعامل مستوى المقاطعة مع الأموال عبر عدة خطوات: 

• يتسلم كبير الموظفين الإداريين (CAO) الأموال ويُقر باستلامها

• تُعدّ الإدارات القطاعية خطط المشتريات بناءً على خطط العمل

• يأذن المسؤولون المحاسبيون بالنفقات

• تتولى لجنة المالية في المقاطعة متابعة التنفيذ

تواجه هذه العملية عقبات كثيرة في الممارسة. إذ تحدث التأخيرات في مراحل مختلفة، من الإفراجات المركزية إلى التنفيذ الفعلي في نقاط تقديم الخدمات. وفضلاً عن ذلك، كثيراً ما لا تتوافق مواعيد الإفراج عن الأموال مع احتياجات التنفيذ الموسمية، مما يؤثر في مشاريع البنية التحتية التي تعتمد على الظروف الجوية الملائمة.

تنفيذ الموازنة في أوغندا: اتجاهات الأداء الحالية 

يُظهر تنفيذ موازنات الحكومات المحلية نتائج متباينة. فقد تحسنت معدلات استيعاب الأموال خلال العقد الماضي، لكن التحديات لا تزال كبيرة. ولا تزال المقاطعات تجد صعوبة في إنفاق جميع أموالها بحلول نهاية السنة المالية، رغم وجود احتياجات خدمية حرجة لم تُلبَّ.

حسّن نظام الموازنة القائمة على البرامج شفافية الموازنة ومواءمتها مع الأولويات الوطنية. وما زال الطريق طويلاً، لكن يمكننا البناء على هذا التقدم. إذ تُظهر مقاطعات كثيرة فجوات بين الأنشطة المخططة وما يحدث فعلياً، وتسهم محدودية المعرفة الفنية في المشتريات والإدارة المالية في أوجه القصور هذه.

تثير الفجوة بين تخطيط الموازنة وتنفيذها مخاوف. فالأولويات المجتمعية المحددة أثناء التخطيط قد لا تتحول إلى خدمات فعلية، مما يضر بثقة الجمهور في الأنظمة المالية للحكومات المحلية، حتى وإن كانت المقاربات التشاركية قد أسهمت في صياغة الموازنات الأصلية.

عوائق التنفيذ الفعال للموازنة 

يواجه تنفيذ الموازنة على مستوى الحكومات المحلية في أوغندا تحديات مستمرة تخلق فجوة كبيرة بين صرف الأموال والتقديم الفعلي للخدمات. وتحول هذه العقبات دون حصول المواطنين على الخدمات الأساسية حتى عند توفر الأموال.

التأخر في الصرف والاختناقات في المشتريات 

تواجه عملية تنفيذ الموازنة في أوغندا عقبة جوهرية تتمثل في تأخر تحويل الأموال. فكثيراً ما تلاحظ الحكومات المحلية فروقاً بين الموازنات المتوقعة لمرافقها والمبالغ التي تتسلمها فعلياً. وتزيد الإجراءات البيروقراطية في الوزارات الحكومية والمؤسسات المانحة هذه التأخيرات سوءاً. كما تواجه عملية المشتريات اعتراضات وطعوناً كثيرة تبطئ كل شيء. وتُظهر نتائج التدقيق أن إجراءات المشتريات قد تستغرق أكثر من خمسة أشهر من بدايتها حتى توقيع العقد. وتنبع هذه الاختناقات من:

• ضعف تعميم لوائح هيئة المشتريات العامة والتصرف في الأصول

• كثرة المراجعات الإدارية وعدم كفاءة وحدات المشتريات والتصرف في الأصول

• نقص المرشحين المؤهلين لمشاريع البنية التحتية المتخصصة

قصور الضوابط المالية والرقابة 

يضر ضعف أنظمة الإدارة المالية بفعالية تنفيذ الموازنة. إذ لا تنشر المقاطعات تقديرات موازناتها ومعلومات أدائها، مما يترك المواطنين وصانعي السياسات في الحكومات المحلية في جهل بها. وتفتقر وثائق الموازنة إلى معلومات كاملة، ولا تغطي تقارير تنفيذ الموازنة نصف السنوية سوى نحو 77% من إنفاق القطاع العام. وفضلاً عن ذلك، يصبح تتبع تغييرات الموازنة خلال العام صعباً بشكل خاص لأن تفسيرات الموازنات التكميلية لا تتوفر عادةً إلا في وقت متأخر من السنة المالية.

ضعف القدرة الاستيعابية وفجوات مهارات الموظفين 

تُعيد الحكومات المحلية الأموال غير المنفقة إلى الصندوق الموحد رغم افتقارها إلى خدمات التعليم والصحة الأساسية، وهو وضع يثير مخاوف جدية. ففي السنة المالية 2020/2021، أعادت الحكومات المحلية 589 مليار شلن أوغندي من الأموال غير المنفقة. ويعود هذا الإخفاق في الاستيعاب إلى تأخر التوظيف وضعف متابعة المبادرات الحكومية وتأخر إجراءات المشتريات. ولا يستطيع الموظفون في بعض الحكومات المحلية استخدام أنظمة الموازنة الرقمية بفعالية لافتقارهم إلى مهارات تكنولوجيا المعلومات، مما يبطئ عمليات الموازنة. كما تفتقر مواقع كثيرة إلى الكهرباء الموثوقة والإنترنت والحواسيب، ويضطر المسؤولون إلى السفر بتكاليف باهظة لمجرد الوصول إلى أنظمة الموازنة الإلكترونية.

عدم التوافق بين احتياجات المجتمعات والمخصصات 

لا تتطابق احتياجات المجتمعات مع مخصصات الموازنة. إذ تتمتع المرافق بصلاحيات محدودة على موازناتها، ولا يمكن للمنح غير التقديرية أن تتكيف لتلبية احتياجات محلية محددة. وتُظهر الأبحاث أن الحكومات المحلية لا تحسن مواءمة ممارسات الموازنة مع أهداف اللامركزية والمساءلة عن الأداء. ويزيد محدودية مشاركة منظمات المجتمع المدني في عملية إعداد الموازنة الأمور سوءاً، إذ تضعف الحوكمة التشاركية والمساءلة. وكثيراً ما تتعارض عمليات التخطيط من القاعدة إلى القمة مع قرارات الموازنة من القمة إلى القاعدة، مما يخلق اختلالات جوهرية.

أدوات وابتكارات لتحسين تنفيذ الموازنة 

استثمرت أوغندا في عدة ابتكارات وأدوات تكنولوجية لسد الفجوة بين مخصصات الموازنة وتقديم الخدمات. وتحسّن هذه الأدوات الشفافية والكفاءة والمساءلة في عملية تنفيذ الموازنة.

نظام الموازنة القائمة على البرامج (PBS) 

اعتمدت أوغندا نظام الموازنة القائمة على البرامج في عام 2013. ويعزز هذا النظام الصلة بين الأهداف الاستراتيجية ومخصصات الموازنة ونتائج تقديم الخدمات. وقد أُطلق النظام الإلكتروني في 17 أكتوبر 2016، وهو يواءم الإنفاق العام مع الأولويات الوطنية بموجب خطة التنمية الوطنية. ويخصص النظام الموارد حسب البرنامج أو المجال الوظيفي بدلاً من الوحدات الإدارية، مما يتيح نهج تخطيط موجهاً نحو النتائج.

يوفر نظام الموازنة القائمة على البرامج الفوائد التالية: 

• تعاون أفضل بين وزارة المالية والجهات الأخرى

• ربط أوثق للموازنات بالأهداف الاستراتيجية الوطنية

• تقديرات أفضل للموازنة بفضل متطلبات المعالجة المتسلسلة

• وظائف مؤتمتة تخفف عبء العمل على المستخدمين

نعم، من المشجع أن شهادة الامتثال تُظهر درجة مرضية تبلغ 73% في التوافق مع الخطة الوطنية. ومع ذلك، لا تزال الموازنات التكميلية غير الممولة تضغط على الإنفاق التنموي.

الأنظمة المتكاملة للإدارة المالية (IFMS) 

بدأ تطبيق النظام المتكامل للإدارة المالية (IFMS) على مراحل منذ عام 2003. ويؤتمت النظام العمليات التي يتطلبها قانون المالية العامة والمساءلة لعام 2003 وقانون الحكومات المحلية لعام 1997. ويدمج برنامج تخطيط موارد المؤسسات هذا، القائم على Oracle، جميع البيانات والعمليات المالية في قاعدة بيانات مركزية.

يشغّل النظام وحدات لدفتر الأستاذ العام والمقبوضات والمشتريات والمدفوعات وإدارة النقد. ويفيد المستخدمون بفوائد أخرى كثيرة، وقد ركزنا على سرعة العمليات وزيادة الشفافية وفعالية الرقابة على الموازنة وتحسين أمن المعلومات.

بطاقات الأداء المجتمعية وحلقات التغذية الراجعة 

تُعد بطاقات الأداء المجتمعية (CSCs) أداة فعالة لتحسين المساءلة والاستجابة في تقديم الخدمات. ويؤدي حسن تطبيقها إلى تحسين الشفافية والمشاركة المجتمعية وجودة الرعاية من وجهة نظر المستفيدين.

تنفق كل مقاطعة فرعية نحو 9,710 دولارات أمريكية لتطبيق بطاقة الأداء المجتمعية (CSC)، ويبلغ متوسط تكلفة الجولة الواحدة 1,998 دولاراً أمريكياً. ورغم هذه التكاليف، توفر بطاقات الأداء المجتمعية منصات قيّمة يستطيع من خلالها مختلف أصحاب المصلحة تبادل الآراء حول تقديم الخدمات وابتكار الحلول معاً.

استخدام المنصات الهاتفية لتتبع الموازنة 

تساعد منصة budget.finance.go.ug المواطنين على الوصول إلى معلومات الموازنة في الوقت المناسب والمشاركة في عمليات الموازنة الحكومية. ويمكن للمستخدمين تنزيل البيانات من لوحة معلومات الموازنة، والاطلاع على الوثائق المنشورة في مكتبة الموازنة، وتقديم ملاحظاتهم عبر البريد الإلكتروني أو خط هاتفي مجاني مخصص للموازنة.

استكشفوا البرنامج التدريبي في إدارة المالية العامة وموازنة الأداء من Risalat Consultants لتمكين فريق حكومتكم المحلية بأفضل الممارسات العالمية المثبتة.

بناء القدرات من أجل إصلاح مستدام 

يحتاج تحسين تنفيذ الموازنة إلى أشخاص ماهرين حتى ينجح، فحتى أفضل الأدوات والأنظمة ستفشل من دون موظفين مدرّبين.

تدريب موظفي الحكومات المحلية على أدوات الموازنة 

تمثل برامج التدريب شريان الحياة لإصلاحات تنفيذ الموازنة في أوغندا. فقد درّبت وزارة الحكومة المحلية الوحدات الإدارية في المقاطعات بمختلف أحجامها على الحوكمة، مع التركيز على العمليات التشريعية وإعداد اللوائح المحلية. وتعلمت تسع حكومات محلية كيفية إنشاء لجان التنمية الاقتصادية المحلية (LED) والاستثمار من خلال تدريب متخصص ربط تخصيص الموازنة بالتنمية الاقتصادية. ويحصل المسؤولون الجدد على تعريف بأدوارهم وواجباتهم، مما يساعدهم على استيعاب عمليات الموازنة فوراً.

زيارات اطلاعية إلى البلدان المتميزة الأداء 

قام مسؤولو المالية برحلات تعلم قيّمة إلى بلدان تتمتع بأنظمة موازنة قوية مثل أستراليا ونيوزيلندا وسنغافورة وجنوب أفريقيا. وقدمت لهم هذه الزيارات أمثلة حقيقية على أنظمة موازنة فاعلة وعوامل نجاح يمكن تكييفها مع أوغندا، وعاد المسؤولون بأفكار لاستحداث أدوار خاصة بالإدارات تعزز المشاركة الفاعلة في تخطيط الموازنة وتنفيذها.

إنشاء شبكات للتعلم بين الأقران عبر المقاطعات 

تمثل شبكات دعم الأقران وسيلة منخفضة التكلفة لتبادل المعرفة بين الحكومات المحلية. فقد أنشأ المعلمون في بعض المدارس شبكات أقران غير رسمية تفوق في فعاليتها الإرشاد التقليدي، وتتشارك الحكومات المحلية المتميزة قصص نجاحها مع غيرها عبر منصات التعلم بين المقاطعات. ابنوا مهارات عملية في إعداد الموازنة والرصد والأداء المالي. استكشفوا البرنامج التدريبي في إدارة المالية العامة وموازنة الأداء من Risalat Consultants لتزويد فريق حكومتكم المحلية بأفضل الممارسات العالمية المثبتة.

تُظهر تجربة أوغندا أن حسن التيسير أمر مهم. فقد استضافت البلاد زيارات لتبادل الخبرات بين الأقران جمعت مسؤولين من عدة بلدان في شرق أفريقيا.