От выделения средств к результатам: улучшение исполнения бюджета на местном уровне в Уганде

Распределение бюджета остается главной проблемой органов местного самоуправления Уганды. Местным властям трудно исполнять бюджет, что тормозит развитие и оказание услуг. С национальным бюджетом на 2022/2023 финансовый год связывались большие надежды. Его тема звучала так: «Полная монетизация экономики Уганды за счет коммерческого сельского хозяйства, индустриализации, расширения спектра услуг, цифровой трансформации и доступа к рынкам». На местах эти планы редко реализуются так, как ожидалось. У органов местного самоуправления есть формальные процессы исполнения бюджета: долгосрочное планирование, ежегодная разработка, утверждение парламентом, исполнение и надзор. Тем не менее многие из них не выполняют бюджетных обязательств, потому что их сотрудники не имеют надлежащей подготовки.

Справедливый, равноправный и прозрачный процесс исполнения бюджета должен предотвращать коррупцию, расточительство и низкое качество услуг. Исполнение бюджета в Уганде выявляет тревожный разрыв между перечисленными средствами и оказанными услугами. Распределение бюджета напрямую влияет на базовые услуги для местных сообществ, такие как здравоохранение и образование. Недавнее исследование системы программного бюджетирования (PBS) показало неоднозначные результаты. PBS повысила прозрачность бюджета и помогла согласовать его с национальными целями. Тем не менее многие проблемы носят системный характер. К ним относятся слабый потенциал, запоздалое перечисление средств и почти полное отсутствие участия местных сообществ. Неудовлетворительное исполнение приводит к систематическому нецелевому использованию государственных ресурсов. Это сокращает расходы на развитие и системы социальной защиты. Выгоду от такой системы получает лишь небольшая группа облеченных властью лиц и их союзников. В статье подробно рассматриваются проблемы исполнения местных бюджетов в Уганде и предлагаются практические способы сократить разрыв между перечислением средств и оказанием услуг.

Основы управления для эффективного исполнения бюджета 

Прочная основа управления помогает органам местного самоуправления Уганды успешно исполнять бюджеты. Системе управления государственными финансами нужны надежные процессы и принципы, помогающие мобилизовать, распределять и использовать государственные ресурсы. Именно эти основы превращают бюджетные документы в реальные услуги, необходимые гражданам.

Значение прозрачности и подотчетности 

Прозрачность и подотчетность – основа исполнения бюджета в Уганде. Правительство начало продвигать бюджетную прозрачность еще в 1998 году, чтобы повысить бюджетную грамотность и вовлечь граждан в надзор за программами сокращения бедности. Стратегия бюджетной прозрачности и подотчетности Уганды определяет бюджетную прозрачность как степень, в которой разработчики политики, технические специалисты и негосударственные участники могут легко получить актуальную и достоверную бюджетную информацию об источниках финансирования.

Закон о бюджете 2001 года укрепил эти принципы, позволив законодательной власти участвовать в принятии бюджетных решений на ранних этапах. Это улучшило показатели Уганды в области управления государственными финансами по достоверности бюджета, прозрачности, практике закупок и внутреннему контролю.

Бюджетная подотчетность работает в обе стороны. Правительство должно отчитываться о том, как расходуются государственные средства и каких результатов удается достичь. Гражданам нужно давать обратную связь о результатах исполнения бюджета. Так сложился цикл, который в итоге улучшил оказание услуг на местах.

Роль участия в бюджетном процессе 

Партисипативное исполнение бюджета – инновационный способ содействовать надлежащему управлению в органах местного самоуправления Уганды. Впервые этот подход был опробован в Бразилии на муниципальном уровне в 1989 году, что положило конец практике, при которой бюджетный процесс оставался исключительно в руках исполнительной власти.

В партисипативном бюджетировании в Уганде участвуют технические специалисты, политические лидеры, руководители организаций гражданского общества и рядовые граждане. Такой подход повышает прозрачность муниципальных расходов, вовлекает граждан в принятие решений о государственных ресурсах и направляет инвестиции на базовую инфраструктуру для малоимущих.

Тем не менее партисипативное бюджетирование в Уганде сталкивается с трудностями. Исследование в округе Вамала показывает, что многие граждане, особенно беднейшие, не получают достаточной поддержки для участия. Оно также показывает, что политические соображения порой перевешивают мнение граждан, создавая разрыв между потребностями людей и тем, что получает финансирование.

Гендерное равенство и инклюзивное бюджетирование 

В 2015 году Уганда сделала смелые шаги к инклюзивному исполнению бюджета, приняв Закон об управлении государственными финансами. Закон обязывает все государственные органы учитывать вопросы гендерного равенства и справедливости в своих документах о бюджетных рамках и программных заявлениях. Он признает, что государственные расходы по-разному влияют на разные группы: мужчин, женщин, людей с инвалидностью, пожилых людей, сирот и другие социальные группы.

Показатели соответствия выросли: средний по стране показатель увеличился с 57% в 2016/17 финансовом году до 70% в 2021/22 финансовом году. Впереди еще долгий путь, но на достигнутом можно строить дальнейшую работу. Государственным органам по-прежнему плохо удается учитывать вопросы гендерного равенства и справедливости.

Гендерно ориентированное бюджетирование с учетом принципа справедливости открывает возможности для устранения социального, культурного, географического и экономического неравенства. Возьмем всеобщее начальное образование в Уганде: оно бесплатно, но недоступно учащимся, которым нужны материалы шрифтом Брайля и слуховые аппараты. Отсутствие в школах раздельных туалетов для мальчиков и девочек сказывается на девочках в подростковом возрасте, ухудшая их успеваемость и возможности дальнейшего обучения.

Эти три опоры – прозрачность, участие и инклюзивность – помогают Уганде укреплять основы управления для более эффективного исполнения бюджета на местном уровне.

Как исполняется бюджет в органах местного самоуправления Уганды 

Система бюджетной децентрализации Уганды служит основой для исполнения бюджета органами местного самоуправления. Это коренной переход от централизованного к распределенному управлению финансами. Со времени принятия Закона о местном самоуправлении 1997 года органы власти районов и муниципалитетов получили больше полномочий в управлении государственными средствами. Степень их самостоятельности и эффективности различается по регионам.

Обзор политики бюджетной децентрализации 

Политика децентрализации в Уганде передает органам местного самоуправления значительную часть функций, полномочий и обязанностей центрального правительства. Местные сообщества теперь имеют более широкий доступ к услугам и в большей мере ощущают свою причастность к инициативам в области развития. Эту структуру бюджетной децентрализации поддерживают Конституция Уганды (1995), Закон о местном самоуправлении (1997) и Закон об управлении государственными финансами (2015).

Органы местного самоуправления могут собирать определенные местные доходы и получать средства от центрального правительства. Существуют три основных вида трансфертов: нецелевые гранты на децентрализованные услуги, целевые гранты на конкретные национальные приоритеты и выравнивающие гранты для неблагополучных районов. Закон об управлении государственными финансами укрепил эту систему, введя финансирование по результатам и усилив подотчетность органов местного самоуправления.

Движение средств от центрального уровня к уровню округов 

Государственные средства проходят через несколько уровней, прежде чем достигают местных пунктов оказания услуг. После утверждения парламентом Министерство финансов перечисляет средства отраслевым министерствам и органам местного самоуправления. Интегрированная система управления финансами (IFMS) отслеживает эти финансовые операции на всех уровнях государственного управления.

На уровне округа средства проходят несколько этапов: 

• Главный административный сотрудник (CAO) получает средства и подтверждает их поступление

• Отраслевые подразделения готовят планы закупок на основе планов работы

• Распорядители бюджетных средств санкционируют расходы

• Финансовый комитет округа контролирует исполнение

На практике этот процесс сталкивается со множеством препятствий. Задержки возникают на разных этапах, от перечисления средств из центра до фактической реализации в пунктах оказания услуг. Кроме того, сроки перечисления средств часто не совпадают с сезонными потребностями реализации. Это сказывается на инфраструктурных проектах, которые зависят от благоприятной погоды.

Исполнение бюджета в Уганде: текущие тенденции 

Исполнение бюджета органами местного самоуправления дает неоднозначные результаты. За последнее десятилетие показатели освоения средств улучшились, но проблемы остаются значительными. Округам по-прежнему трудно израсходовать все средства до конца финансового года, даже когда важнейшие потребности в услугах остаются неудовлетворенными.

Система программного бюджетирования повысила прозрачность бюджета и его соответствие национальным приоритетам. Впереди еще долгий путь, но на достигнутом можно строить дальнейшую работу. Во многих округах наблюдается разрыв между запланированной и фактической деятельностью. Этому способствуют ограниченные технические знания в области закупок и управления финансами.

Разрыв между бюджетным планированием и исполнением бюджета вызывает обеспокоенность. Приоритеты местных сообществ, определенные на этапе планирования, могут так и не воплотиться в реальные услуги. Это подрывает доверие населения к финансовым системам органов местного самоуправления, даже если первоначальные бюджеты формировались с участием граждан.

Препятствия для эффективного исполнения бюджета 

Исполнение бюджета на уровне органов местного самоуправления Уганды сталкивается с постоянными трудностями, которые создают существенный разрыв между выделением средств и фактическим оказанием услуг. Эти препятствия не позволяют гражданам получать необходимые услуги даже при наличии средств.

Задержки с перечислением средств и узкие места в закупках 

Процесс исполнения бюджета в Уганде сталкивается с принципиальным препятствием – задержкой перечисления средств. Органы местного самоуправления часто видят расхождения между ожидаемыми бюджетами учреждений и фактически полученными суммами. Бюрократические процедуры в министерствах и донорских организациях усугубляют эти задержки. Процесс закупок сопровождается многочисленными возражениями и обжалованиями, которые все замедляют. Результаты аудита показывают, что от начала закупки до подписания контракта может пройти более пяти месяцев. Эти узкие места обусловлены следующим:

• Неравномерное распространение правил Управления государственных закупок и реализации государственного имущества

• Чрезмерное количество административных проверок и неэффективная работа подразделений по закупкам и реализации имущества

• Нехватка квалифицированных кандидатов для специализированных инфраструктурных проектов

Недостаточный финансовый контроль и надзор 

Слабые системы управления финансами снижают эффективность исполнения бюджета. Округа не публикуют свои бюджетные оценки и информацию о результатах, из-за чего граждане и разработчики политики на местном уровне остаются в неведении. Бюджетные документы содержат неполную информацию, а полугодовые отчеты об исполнении бюджета охватывают лишь около 77% расходов государственного сектора. Кроме того, отслеживать изменения бюджета в течение года особенно трудно, поскольку пояснения к дополнительным бюджетам обычно появляются лишь в конце финансового года.

Низкая способность освоения средств и нехватка навыков у персонала 

Органы местного самоуправления возвращают неизрасходованные средства в консолидированный фонд, хотя им не хватает даже базовых услуг в сфере образования и здравоохранения. Такая ситуация вызывает серьезную обеспокоенность. В 2020/2021 финансовом году органы местного самоуправления вернули 589 млрд угандийских шиллингов неизрасходованных средств. Причинами неспособности освоить средства становятся задержки с наймом, слабый мониторинг государственных инициатив и запоздалые закупки. В некоторых органах местного самоуправления сотрудники не могут эффективно пользоваться цифровыми системами бюджетирования из-за отсутствия ИТ-навыков, что замедляет бюджетные процессы. Во многих районах нет надежного электроснабжения, доступа к интернету или компьютеров. Чтобы получить доступ к онлайн-системам бюджетирования, должностным лицам приходится совершать дорогостоящие поездки.

Несоответствие ассигнований потребностям местных сообществ 

Потребности местных сообществ и бюджетные ассигнования не совпадают. Учреждения имеют ограниченные полномочия в отношении своих бюджетов, а целевые трансферты нельзя адаптировать к конкретным местным потребностям. Исследования показывают, что органам местного самоуправления плохо удается согласовывать бюджетную практику с целями децентрализации и подотчетностью за результаты. Ситуацию усугубляет слабое участие организаций гражданского общества в бюджетном процессе, что ослабляет партисипативное управление и подотчетность. Процессы планирования «снизу вверх» часто вступают в противоречие с бюджетными решениями, принимаемыми «сверху вниз», что создает принципиальные несоответствия.

Инструменты и инновации для более эффективного исполнения бюджета 

Уганда инвестировала в ряд технологических решений и инструментов, чтобы сократить разрыв между бюджетными ассигнованиями и оказанием услуг. Эти инструменты повышают прозрачность, эффективность и подотчетность в процессе исполнения бюджета.

Система программного бюджетирования (PBS) 

В 2013 году Уганда внедрила систему программного бюджетирования. Эта система усиливает связь между стратегическими целями, бюджетными ассигнованиями и результатами оказания услуг. Онлайн-система была запущена 17 октября 2016 года. Она увязывает государственные расходы с национальными приоритетами в рамках Национального плана развития. PBS распределяет ресурсы по программам или функциональным областям, а не по административным единицам. Это позволяет применять подход к планированию, ориентированный на результат.

PBS дает следующие преимущества: 

• Более тесное сотрудничество между Министерством финансов и другими ведомствами

• Более тесная связь бюджетов с национальными стратегическими целями

• Более точные бюджетные оценки благодаря требованиям последовательной обработки

• Автоматизированные функции, снижающие нагрузку на пользователей

Обнадеживает то, что, согласно сертификату соответствия, уровень соответствия национальному плану составляет удовлетворительные 73%. Тем не менее необеспеченные финансированием дополнительные бюджеты по-прежнему сдерживают расходы на развитие.

Интегрированные системы управления финансами (IFMS) 

Внедрение IFMS поэтапно началось в 2003 году. Система автоматизирует процессы, предусмотренные Законом о государственных финансах и подотчетности 2003 года и Законом о местном самоуправлении 1997 года. Это программное обеспечение для планирования ресурсов предприятия на базе Oracle объединяет все финансовые данные и процессы в централизованной базе данных.

Система включает модули главной книги, дебиторской задолженности, закупок, кредиторской задолженности и управления денежными средствами. Пользователи отмечают и многие другие преимущества. Мы сосредоточились на ускорении операций, повышении прозрачности, эффективном бюджетном контроле и улучшении информационной безопасности.

Общественные оценочные карты и механизмы обратной связи 

Общественные оценочные карты (CSC) хорошо помогают повышать подотчетность и оперативность реагирования при оказании услуг. При правильном применении они повышают прозрачность, участие местных сообществ и качество обслуживания с точки зрения клиентов.

Каждый субокруг тратит на проведение оценки с помощью общественных оценочных карт (CSC) около 9 710 долларов США. Средняя стоимость одного раунда составляет 1 998 долларов США. Несмотря на эти затраты, CSC создают ценные площадки, на которых разные заинтересованные стороны могут делиться мнениями о качестве услуг и совместно находить решения.

Использование мобильных платформ для отслеживания бюджета 

Платформа budget.finance.go.ug помогает гражданам своевременно получать бюджетную информацию и участвовать в бюджетных процессах. Пользователи могут скачивать данные с бюджетной информационной панели, знакомиться с опубликованными документами в бюджетной библиотеке и оставлять отзывы по электронной почте или через бесплатную горячую линию по вопросам бюджета.

Ознакомьтесь с обучением Risalat Consultants по управлению государственными финансами и бюджетированию, ориентированному на результат, чтобы вооружить команду вашего органа местного самоуправления проверенной мировой передовой практикой.

Развитие потенциала для устойчивых реформ 

Для успешного совершенствования исполнения бюджета нужны квалифицированные кадры. Даже самые лучшие инструменты и системы не сработают без подготовленного персонала.

Обучение сотрудников органов местного самоуправления работе с инструментами бюджетирования 

Программы обучения – основа реформ исполнения бюджета в Уганде. Министерство местного самоуправления провело обучение административных единиц в округах любого размера по вопросам управления с упором на законотворческие процессы и разработку местных нормативных актов. Девять органов местного самоуправления в ходе специального обучения, связавшего распределение бюджета с экономическим развитием, научились создавать комитеты по местному экономическому развитию и инвестициям. Новые должностные лица проходят вводный курс о своих функциях и обязанностях, что помогает им сразу разобраться в бюджетных процессах.

Ознакомительные поездки в страны с высокими показателями 

Финансовые специалисты совершили полезные ознакомительные поездки в страны с сильными бюджетными системами, такие как Австралия, Новая Зеландия, Сингапур и Южная Африка. Эти визиты дали им реальные примеры работающих бюджетных систем и факторов успеха, которые можно адаптировать для Уганды. Специалисты вернулись с идеями создать в ведомствах специальные должности, которые будут способствовать активному участию в бюджетном планировании и исполнении.

Создание сетей взаимного обучения между округами 

Сети взаимной поддержки служат недорогим способом обмена знаниями между органами местного самоуправления. В некоторых школах учителя создали неформальные сети взаимной поддержки, которые работают лучше традиционного наставничества. Успешные органы местного самоуправления делятся своим опытом с другими через платформы обмена опытом между округами. Развивайте практические навыки бюджетирования, мониторинга и управления финансовыми результатами. Ознакомьтесь с обучением Risalat Consultants по управлению государственными финансами и бюджетированию, ориентированному на результат, чтобы вооружить команду вашего органа местного самоуправления проверенной мировой передовой практикой.

Опыт Уганды показывает, что умелая организация процесса имеет значение. Страна проводила визиты по обмену опытом, в которых участвовали должностные лица нескольких стран Восточной Африки.