从拨款到落地：改善乌干达地方层面的预算执行

预算分配仍是乌干达地方政府面临的最大问题。地方当局在预算执行方面困难重重，阻碍了发展和服务提供。国家2022/2023财年预算承载着宏大愿景，其主题是“通过商业化农业、工业化、扩大和拓宽服务、数字化转型和市场准入，实现乌干达经济的全面货币化”。然而，这些计划在地方层面的落实很少能达到预期。地方政府有正式的预算执行流程，包括长期规划、年度编制、议会批准、执行和监督。但由于工作人员缺乏适当培训，许多地方政府未能兑现其预算承诺。

公平、公正、透明的预算执行过程应能防止腐败、浪费和服务不佳。乌干达的预算执行显示，拨付资金与所提供服务之间存在令人担忧的差距。预算分配直接影响医疗卫生和教育等基本社区服务。基于项目的预算系统（PBS）发布的一项新研究显示了喜忧参半的结果：PBS提高了预算透明度，并有助于与国家目标保持一致，但许多问题是系统性的，包括能力不足、资金拨付迟缓以及社区参与度极低。执行不力导致公共资源被有计划地滥用，削减了发展和社会安全网方面的支出，只有少数掌权者及其盟友从这一体系中获益。本文深入剖析乌干达地方预算执行面临的挑战，并提出弥合资金拨付与服务提供之间差距的切实可行的方法。

有效预算执行的治理基础 

稳固的治理基础有助于乌干达地方政府成功执行预算。公共财政管理系统需要可靠的流程和原则，以帮助筹集、分配和使用公共资源。这些基础将预算文件转化为公民所需的实际服务。

透明度与问责制的重要性 

透明度和问责制是乌干达预算执行的命脉。早在1998年，政府就开始推动预算透明，以提高预算知识普及程度，并让公民参与监督减贫项目。乌干达《预算透明与问责战略》将预算透明定义为决策者、技术官员和非政府参与方获取有关资金来源的最新可靠预算信息的便利程度。

2001年《预算法》允许立法机构及早参与预算决策，从而强化了这些原则。这改善了乌干达公共财政管理在预算可信度、透明度、采购实践和内部控制方面的表现。

预算问责是双向的。政府必须报告公共资金的使用情况及其成效，公民则需要就预算绩效提供反馈。这形成了一个循环，最终改善了地方服务提供。

参与在预算编制过程中的作用 

参与式预算执行是促进乌干达地方政府良政的一种创新方式。巴西于1989年率先在市级层面尝试这一方式，打破了预算过程仅限于行政部门内部的做法。

乌干达的参与式预算编制吸纳了技术官员、政治领导人、民间社会领袖和普通公民的参与。这种方式提高了市政支出的透明度，使公民参与公共资源决策，并将投资导向面向贫困人口的基础设施。

尽管如此，乌干达的参与式预算编制仍面临挑战。在瓦马拉区开展的研究表明，许多公民，尤其是最贫困的公民，没有得到足够的参与支持。研究还显示，政治考量有时会压过公民意见，造成民众需求与获得资助的项目之间的差距。

性别平等与包容性预算编制 

2015年，乌干达颁布《公共财政管理法》，在推进包容性预算执行方面迈出了大胆的一步。该法要求所有政府实体在其预算框架文件和政策声明中处理性别与公平问题。它承认公共支出对不同群体的影响各不相同，包括男性、女性、残障人士、老年人、孤儿以及其他社会群体。

合规得分有所提高，全国平均分从2016/17财年的57%升至2021/22财年的70%。虽然任重道远，但我们可以在这一进展的基础上继续推进。政府实体在识别性别与公平问题方面仍做得不够好。

性别与公平预算为解决社会、文化、地理和经济不平等问题打开了大门。以乌干达的普及初等教育为例，它提供免费教育，却将需要盲文和助听器的学生排除在外。学校没有男女分开的厕所，会对青春期女生造成影响，进而损害她们的学业表现和发展。

透明度、参与度和包容性这三大支柱，帮助乌干达为改善地方层面的预算执行打下更坚实的治理基础。

乌干达地方政府的预算执行如何运作 

乌干达的财政分权框架为地方政府预算执行奠定了基础，这代表着从集中式财务管理向分布式财务管理的根本转变。自1997年《地方政府法》颁布以来，各区和市级地方政府在管理公共资金方面获得了更大的掌控权，但其自主程度和成效因地区而异。

财政分权政策概述 

乌干达的权力下放政策使地方政府从中央政府获得了对职能、权力和责任的大量掌控权。地方社区如今能够更好地获得服务，对发展举措也有了更多的自主权。乌干达《宪法》（1995年）、《地方政府法》（1997年）和《公共财政管理法》（2015年）为这一财政分权结构提供了支撑。

地方政府可以征收特定的地方收入，并接受中央政府的拨款。转移支付主要有三种类型：用于分权服务的无条件拨款、用于特定国家优先事项的有条件拨款，以及用于欠发达地区的均衡拨款。《公共财政管理法》通过引入基于绩效的融资和加强地方政府问责，进一步完善了这一体系。

资金从中央流向区一级的过程 

公共资金在到达地方服务提供点之前要经过多个层级。议会批准后，财政部将资金拨付给各职能部委和地方政府。综合财务管理系统（IFMS）跟踪各级政府的这些财务交易。

区一级通过以下几个步骤管理资金： 

• 由首席行政官（CAO）接收并确认资金

• 各行业部门根据工作计划编制采购计划

• 由会计官员批准支出

• 由区财务委员会监督实施

这一过程在实践中面临诸多障碍。从中央拨款到服务提供点的实际实施，各个环节都可能出现延误。此外，资金拨付往往与季节性实施需求不匹配，影响到依赖良好天气条件的基础设施项目。

乌干达的预算执行：当前绩效趋势 

地方政府的预算执行成效不一。过去十年间，资金吸收率有所提高，但挑战依然严峻。即使关键服务需求尚未得到满足，各区仍难以在财年结束前用完全部资金。

基于项目的预算系统提高了预算透明度，增强了与国家优先事项的一致性。虽然任重道远，但我们可以在这一进展的基础上继续推进。许多区的计划活动与实际执行情况之间存在差距，采购和财务管理方面的技术知识有限是造成这些不足的原因之一。

预算规划与预算执行之间的脱节令人担忧。规划阶段确定的社区优先事项可能无法转化为实际服务。尽管最初的预算是在参与式方法的基础上编制的，这种情况仍会损害公众对地方政府财务系统的信任。

有效落实预算的障碍 

乌干达地方政府层面的预算执行持续面临挑战，造成资金拨付与实际服务提供之间存在巨大差距。即使资金到位，这些障碍也使公民无法获得基本服务。

拨款延迟与采购瓶颈 

乌干达的预算执行过程面临一个根本障碍：资金转移延迟。地方政府经常发现，预期的机构预算与实际收到的金额存在差异。政府部委和捐助机构的官僚程序加剧了这些延误。采购过程面临大量异议和申诉，拖慢了整个进程。审计结果显示，从启动采购到签订合同可能需要5个多月。这些瓶颈源于：

• 公共采购与资产处置管理局的规章分发不到位

• 行政审查过多，采购与资产处置单位效率低下

• 专业化基础设施项目缺乏足够的合格候选人

财务控制和监督不足 

薄弱的财务管理系统削弱了预算执行的成效。各区不公布预算估算和绩效信息，使公民和地方政府决策者无从了解情况。预算文件信息不完整，半年度预算执行报告仅覆盖约77%的公共部门支出。此外，由于追加预算的说明通常要到财年末期才能获得，年度内的预算调整尤其难以追踪。

资金吸收能力低，工作人员技能存在缺口 

地方政府在缺乏基本教育和卫生服务的情况下，却将未使用的资金退回统一基金，这种情况引发严重关切。2020/2021财年，地方政府退回的未使用资金达5890亿乌干达先令。招聘延迟、对政府举措监测不力以及采购流程滞后，造成了这种资金吸收失败。一些地方政府的工作人员因缺乏信息技术技能而无法有效使用数字预算系统，拖慢了预算流程。许多地方没有可靠的电力、互联网或计算机，官员们必须花费高昂的出行成本才能使用在线预算系统。

社区需求与资金分配错位 

社区需求与预算分配不匹配。各机构对自身预算的掌控力有限，非自由裁量拨款也无法根据具体的地方需求进行调整。研究表明，地方政府在使预算实践与权力下放目标和绩效问责相一致方面做得并不好。民间社会组织在预算编制过程中参与有限，削弱了参与式治理和问责，使情况更加恶化。自下而上的规划过程往往与自上而下的预算决策相冲突，造成根本性的错位。

改善预算执行的工具与创新 

乌干达已投资于多项技术突破和工具，以弥合预算分配与服务提供之间的差距。这些工具提高了预算执行过程的透明度、效率和问责性。

基于项目的预算系统（PBS） 

乌干达于2013年采用了基于项目的预算系统。该系统加强了战略目标、预算分配和服务提供成果之间的联系。其在线系统于2016年10月17日上线，使公共支出与《国家发展计划》下的国家优先事项保持一致。PBS按项目或职能领域而非行政单位分配资源，从而实现以结果为导向的规划方式。

PBS具有以下优势： 

• 财政部与其他机构之间更好的合作

• 预算与国家战略目标联系更加紧密

• 通过顺序处理要求改进预算估算

• 减轻用户工作量的自动化功能

是的，令人鼓舞的是，合规证书显示与国家计划的契合度达到73%，得分令人满意。尽管如此，没有资金保障的追加预算仍在持续挤压发展支出。

综合财务管理系统（IFMS） 

IFMS自2003年起分阶段实施。该系统将2003年《公共财政与问责法》和1997年《地方政府法》要求的流程自动化。这一基于Oracle的企业资源规划软件通过集中式数据库整合所有财务数据和流程。

该系统运行总账、应收账款、采购、应付账款和现金管理等模块。用户反映了诸多益处，我们重点关注的是运行更快、透明度更高、预算控制更有效以及信息安全更好。

社区评分卡与反馈循环 

社区评分卡（CSC）能有效提高服务提供中的问责性和响应能力。实施得当可提高透明度和社区参与度，并从服务对象的角度提升服务质量。

每个县辖区实施一次社区评分卡（CSC）的费用约为9,710美元，每轮平均费用为1,998美元。尽管存在这些成本，社区评分卡仍搭建了宝贵的平台，让不同利益相关方能够就服务提供情况分享反馈，并共同制定解决方案。

利用移动平台追踪预算 

budget.finance.go.ug平台帮助公民及时获取预算信息，参与政府预算过程。用户可以从预算仪表板下载数据，在预算图书馆查阅已发布的文件，并通过电子邮件或免费预算热线提供反馈。

欢迎了解Risalat Consultants的公共财政管理与绩效预算培训，借助经过验证的全球最佳实践增强贵地方政府团队的能力。

为可持续改革开展能力建设 

预算执行的改进需要有技能的人员才能成功。没有训练有素的人员，即使是最好的工具和系统也会失败。

就预算工具对地方政府工作人员进行培训 

培训项目是乌干达预算执行改革的命脉。地方政府部为各类规模区的行政单位提供了治理方面的培训，重点是立法程序和地方法规制定。9个地方政府通过将预算分配与经济发展相联系的专门培训，学习了如何设立地方经济发展（LED）和投资委员会。新任官员会接受岗位职责的入职介绍，帮助他们迅速掌握预算流程。

赴绩效突出的国家考察学习 

财政官员赴澳大利亚、新西兰、新加坡和南非等预算体系健全的国家进行了富有价值的学习考察。这些访问为他们提供了预算体系有效运作的实例，以及可借鉴用于乌干达的成功因素。官员们带回了设立部门专属岗位的想法，以促进各方积极参与预算规划和执行。

建立跨区的同伴学习网络 

同伴支持网络是地方政府之间分享知识的经济实惠的方式。一些学校的教师建立了非正式的同伴网络，其效果优于传统的导师指导。表现良好的地方政府通过区际学习平台与其他地方政府分享成功经验。提升预算编制、监测和财务绩效方面的实用技能。欢迎了解Risalat Consultants的公共财政管理与绩效预算培训，为贵地方政府团队带来经过验证的全球最佳实践。

乌干达的经验表明，良好的引导至关重要。该国举办了同行交流访问，汇聚了来自多个东非国家的官员。