Del desembolso a la ejecución: mejorar la ejecución presupuestaria a nivel local en Uganda

La asignación presupuestaria sigue siendo el mayor problema de los gobiernos locales de Uganda. Las autoridades locales tienen dificultades para ejecutar sus presupuestos, lo que frena el desarrollo y la prestación de servicios. El presupuesto nacional del ejercicio 2022/2023 llegó con grandes ambiciones. Su lema era «La plena monetización de la economía de Uganda mediante la agricultura comercial, la industrialización, la expansión y diversificación de los servicios, la transformación digital y el acceso a los mercados». La aplicación local de estos planes rara vez cumple las expectativas. Los gobiernos locales cuentan con procesos formales de ejecución presupuestaria, que incluyen la planificación a largo plazo, la formulación anual, la aprobación parlamentaria, la ejecución y la supervisión. Sin embargo, muchos no cumplen sus compromisos presupuestarios porque su personal carece de la formación adecuada.

Un proceso de ejecución presupuestaria justo, equitativo y transparente debería evitar la corrupción, el despilfarro y una prestación de servicios deficiente. La ejecución presupuestaria de Uganda muestra brechas preocupantes entre el dinero desembolsado y los servicios prestados. La asignación presupuestaria afecta directamente a servicios comunitarios básicos como la salud y la educación. Un estudio reciente publicado por el Sistema de Presupuestación por Programas (PBS) reveló resultados desiguales: el PBS mejoró la transparencia presupuestaria y contribuyó a la alineación con los objetivos nacionales, pero muchos problemas son sistémicos, como la escasa capacidad, la liberación tardía de los fondos y una participación comunitaria casi inexistente. Una ejecución deficiente conduce a un uso indebido planificado de los recursos públicos, que recorta el gasto en desarrollo y en redes de protección social. Solo un pequeño grupo de personas con poder y sus aliados se benefician de este sistema. Este artículo analiza los retos de la ejecución presupuestaria local en Uganda y propone formas prácticas de cerrar la brecha entre el desembolso financiero y la prestación de servicios.

Bases de gobernanza para una ejecución presupuestaria eficaz 

Una base de gobernanza sólida ayuda a los gobiernos locales de Uganda a ejecutar con éxito sus presupuestos. El sistema de gestión de las finanzas públicas necesita procesos y principios fiables que permitan movilizar, asignar y utilizar los recursos públicos. Estos fundamentos convierten los documentos presupuestarios en los servicios reales que la ciudadanía necesita.

Importancia de la transparencia y la rendición de cuentas 

La transparencia y la rendición de cuentas son el motor de la ejecución presupuestaria en Uganda. El Gobierno empezó a promover la transparencia presupuestaria ya en 1998 para mejorar la cultura presupuestaria e implicar a la ciudadanía en la supervisión de los programas de reducción de la pobreza. La Estrategia de Transparencia y Rendición de Cuentas Presupuestarias de Uganda define la transparencia presupuestaria como la facilidad con la que los responsables políticos, los técnicos y los actores no gubernamentales pueden acceder a información presupuestaria actualizada y fiable sobre las fuentes de financiación.

La Ley de Presupuesto de 2001 reforzó estos principios al permitir que el poder legislativo participara desde el principio en las decisiones presupuestarias. Esto mejoró el desempeño de Uganda en gestión de las finanzas públicas en cuanto a credibilidad presupuestaria, transparencia, prácticas de contratación y controles internos.

La rendición de cuentas presupuestaria funciona en ambos sentidos. El Gobierno debe informar de cómo se gasta el dinero público y de lo que se consigue con él, y la ciudadanía debe opinar sobre el desempeño presupuestario. Así se creó un ciclo que acabó mejorando la prestación de los servicios locales.

El papel de la participación en el proceso presupuestario 

La ejecución presupuestaria participativa destaca como una forma innovadora de promover la buena gobernanza en los gobiernos locales de Uganda. Brasil ensayó este enfoque por primera vez a nivel municipal en 1989, rompiendo con la práctica de reservar los procesos presupuestarios exclusivamente al poder ejecutivo.

Los presupuestos participativos de Uganda implican a técnicos, líderes políticos, representantes de la sociedad civil y ciudadanos de a pie. Este enfoque mejora la transparencia del gasto municipal, involucra a la ciudadanía en las decisiones sobre los recursos públicos y orienta las inversiones hacia infraestructuras básicas para la población pobre.

Aun así, los presupuestos participativos en Uganda afrontan dificultades. Un estudio realizado en el distrito de Wamala muestra que muchos ciudadanos, sobre todo los más pobres, no reciben apoyo suficiente para participar. También muestra que las consideraciones políticas pesan a veces más que las aportaciones ciudadanas, lo que crea una brecha entre lo que la gente necesita y lo que se financia.

Equidad de género y presupuestación inclusiva 

Uganda dio pasos decididos hacia una ejecución presupuestaria inclusiva en 2015 con la Ley de Gestión de las Finanzas Públicas. Esta ley obliga a todas las entidades públicas a abordar las cuestiones de género y equidad en sus documentos de marco presupuestario y sus declaraciones de política. Reconoce que el gasto público afecta de manera distinta a los diferentes grupos: hombres, mujeres, personas con discapacidad, personas mayores, huérfanos y otros grupos sociales.

Las puntuaciones de cumplimiento han mejorado: la media nacional pasó del 57 % en el ejercicio 2016/17 al 70 % en el ejercicio 2021/22. Queda mucho camino por recorrer, pero se puede partir de estos avances. A las entidades públicas les sigue costando reconocer las cuestiones de género y equidad.

La presupuestación con perspectiva de género y equidad abre la puerta a corregir las desigualdades sociales, culturales, geográficas y económicas. Tomemos como ejemplo la educación primaria universal de Uganda: ofrece enseñanza gratuita, pero deja fuera a los alumnos que necesitan braille o audífonos. Las escuelas sin aseos separados para niños y niñas afectan a las niñas durante la pubertad y perjudican su rendimiento y su progreso.

Estos tres pilares (transparencia, participación e inclusión) ayudan a Uganda a construir bases de gobernanza más sólidas para mejorar la ejecución presupuestaria a nivel local.

Cómo funciona la ejecución presupuestaria en los gobiernos locales de Uganda 

El marco de descentralización fiscal de Uganda sienta las bases de la ejecución presupuestaria de los gobiernos locales. Supone un cambio fundamental de una gestión financiera centralizada a otra distribuida. Desde la Ley de Gobiernos Locales de 1997, los gobiernos de los distritos y municipios han ganado control sobre la gestión de los fondos públicos, aunque su autonomía y eficacia varían de una región a otra.

Panorama de las políticas de descentralización fiscal 

La política de descentralización de Uganda otorga a los gobiernos locales un control considerable sobre funciones, competencias y responsabilidades antes asumidas por el Gobierno central. Las comunidades locales tienen ahora un mejor acceso a los servicios y una mayor apropiación de las iniciativas de desarrollo. La Constitución de Uganda (1995), la Ley de Gobiernos Locales (1997) y la Ley de Gestión de las Finanzas Públicas (2015) sustentan esta estructura de descentralización fiscal.

Los gobiernos locales pueden recaudar determinados ingresos locales y recibir fondos del Gobierno central. Existen tres tipos principales de transferencias: subvenciones incondicionales para los servicios descentralizados, subvenciones condicionadas para prioridades nacionales concretas y subvenciones de nivelación para las zonas desfavorecidas. La Ley de Gestión de las Finanzas Públicas reforzó este sistema al introducir la financiación basada en resultados y una mejor rendición de cuentas de los gobiernos locales.

El flujo de fondos del nivel central al nivel de distrito 

Los fondos públicos atraviesan varios niveles antes de llegar a los puntos locales de prestación de servicios. Tras la aprobación parlamentaria, el Ministerio de Finanzas libera los fondos a los ministerios sectoriales y a los gobiernos locales. El Sistema Integrado de Gestión Financiera (IFMS) registra estas transacciones financieras en todos los niveles de la administración.

A nivel de distrito, los fondos se gestionan en varias etapas: 

• El director administrativo jefe (CAO) recibe los fondos y acusa recibo

• Los departamentos sectoriales elaboran planes de contratación a partir de sus planes de trabajo

• Los responsables de cuentas autorizan los gastos

• El comité de finanzas del distrito supervisa la ejecución

En la práctica, este proceso encuentra numerosos obstáculos. Se producen retrasos en distintas etapas, desde la liberación central de los fondos hasta la ejecución efectiva en los puntos de prestación de servicios. Además, la liberación de fondos a menudo no se ajusta a las necesidades estacionales de ejecución, lo que afecta a los proyectos de infraestructura que dependen de unas buenas condiciones meteorológicas.

La ejecución presupuestaria en Uganda: tendencias actuales del desempeño 

La ejecución presupuestaria de los gobiernos locales muestra resultados desiguales. Las tasas de absorción de fondos han mejorado en la última década, pero persisten retos importantes. A los distritos les sigue costando gastar todos sus fondos antes del cierre del ejercicio, aun cuando hay necesidades de servicios críticas sin cubrir.

El Sistema de Presupuestación por Programas ha mejorado la transparencia presupuestaria y la alineación con las prioridades nacionales. Queda mucho camino por recorrer, pero se puede partir de estos avances. Muchos distritos muestran brechas entre las actividades previstas y lo que realmente ocurre, en parte por los limitados conocimientos técnicos en contratación y gestión financiera.

La desconexión entre la planificación y la ejecución presupuestaria es preocupante. Las prioridades comunitarias identificadas durante la planificación pueden no traducirse en servicios reales. Esto merma la confianza de la ciudadanía en los sistemas financieros de los gobiernos locales, aunque los presupuestos iniciales se elaboren con enfoques participativos.

Obstáculos a una ejecución presupuestaria eficaz 

La ejecución presupuestaria en los gobiernos locales de Uganda afronta retos persistentes que crean una brecha considerable entre el desembolso de los fondos y la prestación efectiva de los servicios. Estos obstáculos impiden que la ciudadanía reciba servicios esenciales incluso cuando hay fondos disponibles.

Retrasos en los desembolsos y cuellos de botella en la contratación 

El proceso de ejecución presupuestaria en Uganda tropieza con un obstáculo fundamental: los retrasos en las transferencias de fondos. Los gobiernos locales a menudo observan diferencias entre los presupuestos previstos para sus centros y los importes que reciben realmente. Los procedimientos burocráticos de los ministerios y de las instituciones donantes agravan estos retrasos. El proceso de contratación es objeto de numerosas objeciones y recursos que lo ralentizan todo. Las conclusiones de auditoría muestran que los procesos de contratación pueden tardar más de cinco meses desde su inicio hasta la firma del contrato. Estos cuellos de botella se deben a:

• Deficiente difusión de la normativa de la Autoridad de Contratación Pública y Enajenación de Activos Públicos

• Exceso de revisiones administrativas y unidades de contratación y enajenación ineficientes

• Falta de candidatos cualificados para proyectos de infraestructura especializados

Controles financieros y supervisión insuficientes 

Unos sistemas de gestión financiera débiles restan eficacia a la ejecución presupuestaria. Los distritos no publican sus estimaciones presupuestarias ni la información sobre su desempeño, lo que deja a oscuras a la ciudadanía y a los responsables de las políticas locales. Los documentos presupuestarios no contienen información completa, y los informes semestrales de ejecución presupuestaria solo abarcan alrededor del 77 % del gasto del sector público. Además, resulta especialmente difícil seguir los cambios presupuestarios a lo largo del año, porque las explicaciones de los suplementos presupuestarios no suelen estar disponibles hasta el final del ejercicio.

Baja capacidad de absorción y carencias de competencias del personal 

Los gobiernos locales devuelven los fondos no gastados al fondo consolidado aunque carecen de servicios básicos de educación y salud, una situación muy preocupante. En el ejercicio 2020/2021, los gobiernos locales devolvieron 589 mil millones de chelines ugandeses (UGX) no gastados. Los retrasos en la contratación de personal, el deficiente seguimiento de las iniciativas públicas y la lentitud de los procesos de contratación explican esta falta de absorción. En algunos gobiernos locales, el personal no puede utilizar eficazmente los sistemas digitales de presupuestación por falta de competencias informáticas, lo que ralentiza los procesos presupuestarios. Muchos lugares carecen de electricidad fiable, acceso a internet u ordenadores, y los funcionarios deben desplazarse con un coste elevado solo para acceder a los sistemas de presupuestación en línea.

Desajuste entre las necesidades de la comunidad y las asignaciones 

Las necesidades de las comunidades y las asignaciones presupuestarias no coinciden. Los centros tienen un poder limitado sobre sus presupuestos, y las subvenciones no discrecionales no pueden adaptarse a necesidades locales concretas. Los estudios muestran que a los gobiernos locales les cuesta ajustar sus prácticas presupuestarias a los objetivos de descentralización y de rendición de cuentas por resultados. La escasa participación de las organizaciones de la sociedad civil en el proceso presupuestario agrava la situación, al debilitar la gobernanza participativa y la rendición de cuentas. Los procesos de planificación ascendentes chocan a menudo con decisiones presupuestarias descendentes, lo que crea desajustes de fondo.

Herramientas e innovaciones para mejorar la ejecución presupuestaria 

Uganda ha invertido en varios avances tecnológicos y herramientas para cerrar la brecha entre las asignaciones presupuestarias y la prestación de servicios. Estas herramientas mejoran la transparencia, la eficiencia y la rendición de cuentas en el proceso de ejecución presupuestaria.

Sistema de Presupuestación por Programas (PBS) 

Uganda adoptó el Sistema de Presupuestación por Programas en 2013. Este sistema refuerza el vínculo entre los objetivos estratégicos, las asignaciones presupuestarias y los resultados en la prestación de servicios. El sistema en línea se puso en marcha el 17 de octubre de 2016 y alinea el gasto público con las prioridades nacionales del Plan Nacional de Desarrollo. El PBS asigna los recursos por programa o área funcional en lugar de por unidad administrativa, lo que permite una planificación orientada a los resultados.

El PBS ofrece estas ventajas: 

• Mejor cooperación entre el Ministerio de Finanzas y otros organismos

• Mayor vinculación de los presupuestos con los objetivos estratégicos nacionales

• Mejores estimaciones presupuestarias gracias a requisitos de tramitación secuencial

• Funciones automatizadas que reducen la carga de trabajo de los usuarios

Sí, es alentador que el certificado de conformidad muestre una puntuación satisfactoria del 73 % de alineación con el plan nacional. Aun así, los presupuestos suplementarios sin financiación siguen reduciendo el gasto en desarrollo.

Sistemas integrados de gestión financiera (IFMS) 

La implantación del IFMS comenzó por fases a partir de 2003. Automatiza los procesos exigidos por la Ley de Finanzas Públicas y Rendición de Cuentas de 2003 y la Ley de Gobiernos Locales de 1997. Este programa de planificación de recursos empresariales (ERP) basado en Oracle integra todos los datos y procesos financieros en una base de datos centralizada.

El sistema dispone de módulos de libro mayor, cuentas por cobrar, compras, cuentas por pagar y gestión de tesorería. Los usuarios señalan muchas otras ventajas; nos centramos en la mayor rapidez de las operaciones, el aumento de la transparencia, un control presupuestario eficaz y una mejor seguridad de la información.

Tarjetas de puntuación comunitaria y circuitos de retroalimentación 

Las tarjetas de puntuación comunitaria (CSC) funcionan bien para mejorar la rendición de cuentas y la capacidad de respuesta en la prestación de servicios. Una buena aplicación mejora la transparencia, la participación comunitaria y la calidad de la atención desde el punto de vista de los usuarios.

Cada subcondado gasta unos 9710 dólares en aplicar una tarjeta de puntuación comunitaria (CSC), con un coste medio por ronda de 1998 dólares. Pese a estos costes, las CSC crean plataformas valiosas en las que las distintas partes interesadas pueden opinar sobre la prestación de servicios y elaborar soluciones conjuntamente.

Uso de plataformas móviles para el seguimiento presupuestario 

La plataforma budget.finance.go.ug facilita a la ciudadanía el acceso oportuno a la información presupuestaria y su participación en los procesos presupuestarios del Gobierno. Los usuarios pueden descargar datos del cuadro de mando presupuestario, consultar los documentos publicados en la biblioteca presupuestaria y enviar comentarios por correo electrónico o a través de una línea telefónica gratuita sobre el presupuesto.

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Desarrollo de capacidades para una reforma sostenible 

Para mejorar la ejecución presupuestaria se necesitan personas cualificadas. Incluso las mejores herramientas y sistemas fracasarán sin personal formado.

Formación del personal de los gobiernos locales en herramientas de presupuestación 

Los programas de formación son el motor de las reformas de la ejecución presupuestaria en Uganda. El Ministerio de Gobierno Local formó a las unidades administrativas de distritos de todos los tamaños en materia de gobernanza, con especial atención a los procesos legislativos y a la elaboración de ordenanzas. Nueve gobiernos locales aprendieron a crear comités de desarrollo económico local (LED) y de inversión mediante una formación especializada que vinculaba la asignación presupuestaria con el desarrollo económico. Los nuevos funcionarios reciben una introducción a sus funciones y obligaciones, lo que les ayuda a comprender de inmediato los procesos presupuestarios.

Visitas de intercambio a países con buenos resultados 

Los funcionarios de finanzas realizaron provechosos viajes de aprendizaje a países con sistemas presupuestarios sólidos, como Australia, Nueva Zelanda, Singapur y Sudáfrica. Estas visitas les ofrecieron ejemplos reales de sistemas presupuestarios que funcionan y factores de éxito que podían adaptar a Uganda. Los funcionarios regresaron con ideas para crear funciones específicas en cada departamento que impulsaran una participación activa en la planificación y la ejecución presupuestarias.

Creación de redes de aprendizaje entre pares de distintos distritos 

Las redes de apoyo entre pares son una forma económica de compartir conocimientos entre gobiernos locales. Los docentes de algunas escuelas crearon redes informales de pares que funcionan mejor que la mentoría tradicional. Los gobiernos locales con buenos resultados comparten sus casos de éxito con otros a través de plataformas de aprendizaje entre distritos. Desarrolle competencias prácticas en presupuestación, seguimiento y desempeño financiero. Descubra la formación de Risalat Consultants en gestión de las finanzas públicas y presupuestación por resultados para dotar al equipo de su gobierno local de buenas prácticas internacionales contrastadas.

La experiencia de Uganda demuestra que una buena facilitación es importante. El país acogió visitas de intercambio entre pares que reunieron a funcionarios de varios países de África Oriental.