Du décaissement à la prestation : améliorer l'exécution budgétaire au niveau local en Ouganda

L'allocation budgétaire reste le principal problème des collectivités locales ougandaises. Les autorités locales peinent à exécuter leur budget, ce qui freine le développement et la prestation des services. Le budget national de l'exercice 2022/2023 portait de grandes ambitions. Son thème visait la « pleine monétisation de l'économie ougandaise par l'agriculture commerciale, l'industrialisation, l'expansion et l'élargissement des services, la transformation numérique et l'accès aux marchés ». La mise en œuvre locale de ces plans répond rarement aux attentes. Les collectivités locales disposent de processus formels d'exécution budgétaire, qui comprennent la planification à long terme, l'élaboration annuelle, l'approbation parlementaire, la mise en œuvre et le contrôle. Pourtant, beaucoup ne tiennent pas leurs engagements budgétaires, faute d'un personnel correctement formé.

Un processus d'exécution budgétaire juste, équitable et transparent devrait prévenir la corruption, le gaspillage et la mauvaise prestation des services. L'exécution budgétaire en Ouganda révèle des écarts préoccupants entre les fonds décaissés et les services fournis. L'allocation budgétaire influe directement sur les services de base aux communautés, comme la santé et l'éducation. Une étude récente, publiée par le système de budgétisation par programme (PBS), a mis en évidence des résultats contrastés. Le PBS a amélioré la transparence budgétaire et contribué à l'alignement sur les objectifs nationaux. De nombreux problèmes restent toutefois systémiques : capacités insuffisantes, déblocages tardifs des fonds et participation quasi inexistante des communautés. Une mauvaise mise en œuvre conduit à un détournement organisé des ressources publiques, ce qui réduit les dépenses de développement et les filets de sécurité sociale. Seul un petit groupe de détenteurs du pouvoir et leurs alliés profitent de ce système. Cet article examine les difficultés de l'exécution budgétaire locale en Ouganda et propose des moyens concrets de combler l'écart entre décaissement des fonds et prestation des services.

Les fondements de gouvernance d'une exécution budgétaire efficace 

Des fondements de gouvernance solides aident les collectivités locales ougandaises à exécuter leur budget avec succès. Le système de gestion des finances publiques a besoin de processus et de principes fiables pour mobiliser, allouer et utiliser les ressources publiques. Ces fondamentaux transforment les documents budgétaires en services concrets dont les citoyens ont besoin.

L'importance de la transparence et de la redevabilité 

La transparence et la redevabilité sont au cœur de l'exécution budgétaire en Ouganda. Le gouvernement a commencé à promouvoir la transparence budgétaire dès 1998, afin d'améliorer la culture budgétaire et d'associer les citoyens au contrôle des programmes de réduction de la pauvreté. La stratégie ougandaise de transparence et de redevabilité budgétaires définit la transparence budgétaire comme la facilité avec laquelle les décideurs, les technocrates et les acteurs non gouvernementaux peuvent accéder à des informations budgétaires actuelles et fiables sur les sources de financement.

La loi budgétaire de 2001 a renforcé ces principes en permettant au Parlement de participer en amont aux décisions budgétaires. Cela a amélioré la performance de l'Ouganda en matière de gestion des finances publiques sur le plan de la crédibilité budgétaire, de la transparence, des pratiques de passation des marchés et du contrôle interne.

La redevabilité budgétaire fonctionne dans les deux sens. Le gouvernement doit rendre compte de l'utilisation des fonds publics et de leurs résultats. Les citoyens doivent pouvoir donner leur avis sur la performance budgétaire. Ce cycle a fini par améliorer la prestation des services locaux.

Le rôle de la participation dans le processus budgétaire 

L'exécution budgétaire participative se distingue comme un moyen innovant de promouvoir la bonne gouvernance dans les collectivités locales ougandaises. Le Brésil a expérimenté cette approche pour la première fois au niveau municipal en 1989, rompant avec la pratique qui réservait le processus budgétaire au seul pouvoir exécutif.

Le budget participatif en Ouganda associe des agents techniques, des responsables politiques, des représentants de la société civile et de simples citoyens. Cette approche améliore la transparence des dépenses municipales, implique les citoyens dans les décisions relatives aux ressources publiques et oriente les investissements vers des infrastructures de base au profit des plus pauvres.

Le budget participatif en Ouganda se heurte néanmoins à des difficultés. Des recherches menées dans le district de Wamala montrent que de nombreux citoyens, en particulier les plus pauvres, ne reçoivent pas un soutien suffisant pour participer. Elles montrent aussi que des considérations politiques l'emportent parfois sur l'avis des citoyens, creusant un écart entre les besoins de la population et ce qui est financé.

Équité de genre et budgétisation inclusive 

L'Ouganda a pris des mesures audacieuses en faveur d'une exécution budgétaire inclusive en 2015, avec la loi sur la gestion des finances publiques. Cette loi impose à toutes les entités publiques de traiter les questions de genre et d'équité dans leurs documents de cadrage budgétaire et leurs déclarations de politique. Elle reconnaît que la dépense publique touche différemment les divers groupes : hommes, femmes, personnes handicapées, personnes âgées, orphelins et autres groupes sociaux.

Les scores de conformité ont progressé : la moyenne nationale est passée de 57 % pour l'exercice 2016/17 à 70 % pour l'exercice 2021/22. Le chemin reste long, mais nous pouvons nous appuyer sur ces progrès. Les entités publiques peinent encore à prendre en compte les questions de genre et d'équité.

La budgétisation sensible au genre et à l'équité permet de corriger les inégalités sociales, culturelles, géographiques et économiques. Prenons l'enseignement primaire universel en Ouganda : gratuit, il laisse pourtant de côté les élèves qui ont besoin du braille ou d'appareils auditifs. Les écoles dépourvues de toilettes séparées pour les garçons et les filles pénalisent les filles à la puberté, au détriment de leurs résultats et de leur progression.

Ces trois piliers, transparence, participation et inclusion, aident l'Ouganda à bâtir des fondements de gouvernance plus solides pour une meilleure exécution budgétaire au niveau local.

Le fonctionnement de l'exécution budgétaire dans les collectivités locales ougandaises 

Le cadre de décentralisation budgétaire de l'Ouganda constitue le socle de l'exécution budgétaire des collectivités locales. Il représente un changement fondamental, d'une gestion financière centralisée vers une gestion répartie. Depuis la loi sur les collectivités locales de 1997, les districts et les municipalités disposent d'une plus grande maîtrise de la gestion des fonds publics. Leur autonomie et leur efficacité varient selon les régions.

Aperçu des politiques de décentralisation budgétaire 

En Ouganda, la politique de décentralisation confère aux collectivités locales un contrôle substantiel sur des fonctions, des pouvoirs et des responsabilités transférés par l'administration centrale. Les communautés locales ont désormais un meilleur accès aux services et s'approprient davantage les initiatives de développement. La Constitution de l'Ouganda (1995), la loi sur les collectivités locales (1997) et la loi sur la gestion des finances publiques (2015) encadrent cette décentralisation budgétaire.

Les collectivités locales peuvent percevoir certaines recettes locales et recevoir des fonds de l'administration centrale. Il existe trois grands types de transferts : les dotations non affectées pour les services décentralisés, les dotations affectées à des priorités nationales précises et les dotations de péréquation pour les zones défavorisées. La loi sur la gestion des finances publiques a renforcé ce système en introduisant un financement fondé sur la performance et une meilleure redevabilité des collectivités locales.

La circulation des fonds de l'échelon central vers les districts 

Les fonds publics transitent par plusieurs niveaux avant d'atteindre les points de prestation de services locaux. Après l'approbation parlementaire, le ministère des Finances débloque les fonds au profit des ministères sectoriels et des collectivités locales. Le système intégré de gestion financière (IFMS) assure le suivi de ces opérations financières à tous les niveaux de l'administration.

Au niveau du district, les fonds sont gérés en plusieurs étapes : 

• Le Chief Administrative Officer (CAO) reçoit les fonds et en accuse réception

• Les services sectoriels préparent des plans de passation des marchés à partir des plans de travail

• Les ordonnateurs autorisent les dépenses

• Le comité des finances du district assure le suivi de l'exécution

Dans la pratique, ce processus se heurte à de nombreux obstacles. Des retards surviennent à différentes étapes, des déblocages centraux jusqu'à la mise en œuvre effective sur les points de prestation. En outre, le calendrier des déblocages correspond rarement aux besoins saisonniers de mise en œuvre, ce qui pénalise les projets d'infrastructure tributaires de bonnes conditions météorologiques.

L'exécution budgétaire en Ouganda : tendances actuelles de la performance 

L'exécution budgétaire des collectivités locales affiche des résultats contrastés. Les taux d'absorption des fonds se sont améliorés au cours de la dernière décennie, mais d'importantes difficultés subsistent. Les districts peinent encore à dépenser la totalité de leurs fonds avant la fin de l'exercice, alors même que des besoins de services essentiels restent insatisfaits.

Le système de budgétisation par programme a amélioré la transparence budgétaire et l'alignement sur les priorités nationales. Le chemin reste long, mais nous pouvons nous appuyer sur ces progrès. Dans de nombreux districts, des écarts subsistent entre les activités prévues et ce qui se passe réellement. Les connaissances techniques limitées en passation des marchés et en gestion financière contribuent à ces insuffisances.

Le décalage entre la planification et l'exécution budgétaires suscite des inquiétudes. Les priorités communautaires définies lors de la planification ne se traduisent pas toujours par des services concrets. Cela entame la confiance du public dans les systèmes financiers des collectivités locales, alors même que les approches participatives éclairent les budgets initiaux.

Les obstacles à une exécution budgétaire efficace 

Au niveau des collectivités locales ougandaises, l'exécution budgétaire se heurte à des difficultés persistantes qui créent un écart important entre le décaissement des fonds et la prestation effective des services. Ces obstacles privent les citoyens de services essentiels, même lorsque les fonds sont disponibles.

Retards de décaissement et goulets d'étranglement dans la passation des marchés 

En Ouganda, le processus d'exécution budgétaire se heurte à un obstacle fondamental : les retards dans les transferts de fonds. Les collectivités locales constatent souvent des écarts entre les budgets attendus pour leurs établissements et les montants effectivement reçus. Les procédures bureaucratiques des ministères et des institutions bailleurs aggravent ces retards. La passation des marchés fait l'objet de nombreuses objections et de nombreux recours qui ralentissent l'ensemble du processus. Les constats d'audit montrent que les procédures de passation peuvent durer plus de cinq mois entre leur lancement et la signature du contrat. Ces goulets d'étranglement s'expliquent par :

• Mauvaise diffusion de la réglementation de la Public Procurement and Disposal Authority

• Trop d'examens administratifs et des unités de passation des marchés et de cession peu efficaces

• Manque de candidats qualifiés pour les projets d'infrastructure spécialisés

Contrôles financiers et supervision insuffisants 

La faiblesse des systèmes de gestion financière nuit à l'efficacité de l'exécution budgétaire. Les districts ne publient pas leurs prévisions budgétaires ni leurs informations de performance, ce qui laisse les citoyens et les décideurs locaux dans l'ignorance. Les documents budgétaires sont incomplets, et les rapports semestriels d'exécution budgétaire ne couvrent qu'environ 77 % des dépenses du secteur public. De plus, il est particulièrement difficile de suivre les modifications budgétaires en cours d'exercice, car les justifications des budgets supplémentaires ne sont généralement disponibles que tard dans l'exercice.

Faible capacité d'absorption et lacunes de compétences du personnel 

Les collectivités locales reversent des fonds non dépensés au fonds consolidé alors même qu'elles manquent de services de base en matière d'éducation et de santé. Cette situation suscite de vives inquiétudes. Au cours de l'exercice 2020/2021, les collectivités locales ont restitué 589 milliards UGX non dépensés. Recrutements tardifs, suivi insuffisant des initiatives publiques et passation des marchés tardive expliquent ce défaut d'absorption. Dans certaines collectivités locales, le personnel ne parvient pas à utiliser efficacement les systèmes de budgétisation numériques faute de compétences informatiques, ce qui ralentit les processus budgétaires. De nombreux sites ne disposent pas d'une électricité fiable, d'un accès à Internet ou d'ordinateurs. Les responsables doivent se déplacer à grands frais simplement pour accéder aux systèmes de budgétisation en ligne.

Décalage entre les besoins des communautés et les allocations 

Les besoins des communautés et les allocations budgétaires ne concordent pas. Les établissements ont peu de prise sur leur budget, et les subventions non discrétionnaires ne peuvent pas s'adapter aux besoins locaux spécifiques. Les études montrent que les collectivités locales peinent à aligner leurs pratiques budgétaires sur les objectifs de la décentralisation et sur la redevabilité en matière de performance. La faible implication des organisations de la société civile dans le processus budgétaire aggrave la situation en affaiblissant la gouvernance participative et la redevabilité. Les processus de planification ascendante entrent souvent en conflit avec des décisions budgétaires descendantes, ce qui crée des décalages fondamentaux.

Outils et innovations pour une meilleure exécution budgétaire 

L'Ouganda a investi dans plusieurs avancées technologiques et outils pour combler l'écart entre allocations budgétaires et prestation des services. Ces outils améliorent la transparence, l'efficacité et la redevabilité dans le processus d'exécution budgétaire.

Système de budgétisation par programme (PBS) 

L'Ouganda a adopté le système de budgétisation par programme (PBS) en 2013. Ce système renforce le lien entre objectifs stratégiques, allocations budgétaires et résultats en matière de prestation de services. Le système en ligne a été lancé le 17 octobre 2016. Il aligne la dépense publique sur les priorités nationales du Plan national de développement. Le PBS alloue les ressources par programme ou par domaine fonctionnel plutôt que par unité administrative, ce qui permet une planification axée sur les résultats.

Le PBS présente les avantages suivants : 

• Une meilleure coopération entre le ministère des Finances et les autres organismes

• Un lien plus étroit entre les budgets et les objectifs stratégiques nationaux

• De meilleures estimations budgétaires grâce à des exigences de traitement séquentiel

• Des fonctions automatisées qui allègent la charge de travail des utilisateurs

Il est certes encourageant que le certificat de conformité affiche un score satisfaisant de 73 % d'alignement sur le plan national. Les budgets supplémentaires non financés continuent néanmoins de comprimer les dépenses de développement.

Systèmes intégrés de gestion financière (IFMS) 

La mise en œuvre de l'IFMS a débuté par phases à partir de 2003. Il automatise les processus exigés par la loi de 2003 sur les finances publiques et la redevabilité et par la loi de 1997 sur les collectivités locales. Ce progiciel de gestion intégré (ERP) fondé sur Oracle regroupe l'ensemble des données et processus financiers dans une base de données centralisée.

Le système comprend des modules de grand livre, de créances, d'achats, de dettes fournisseurs et de gestion de trésorerie. Les utilisateurs en signalent de nombreux autres avantages. Nous nous sommes concentrés sur des opérations plus rapides, une transparence accrue, un contrôle budgétaire efficace et une meilleure sécurité de l'information.

Fiches d'évaluation communautaires et boucles de rétroaction 

Les fiches d'évaluation communautaires (CSC) contribuent efficacement à améliorer la redevabilité et la réactivité dans la prestation des services. Bien mises en œuvre, elles renforcent la transparence, la participation communautaire et la qualité des soins du point de vue des usagers.

Chaque sous-comté dépense environ 9 710 USD pour mettre en œuvre une fiche d'évaluation communautaire (CSC). Le coût moyen par cycle s'élève à 1 998 USD. Malgré ces coûts, les CSC offrent de précieuses plateformes : les différentes parties prenantes peuvent y échanger leurs retours sur la prestation des services et élaborer ensemble des solutions.

Utilisation de plateformes mobiles pour le suivi budgétaire 

La plateforme budget.finance.go.ug permet aux citoyens d'accéder en temps utile à l'information budgétaire et de participer aux processus budgétaires de l'État. Les utilisateurs peuvent télécharger les données du tableau de bord budgétaire, consulter les documents publiés dans la bibliothèque budgétaire et transmettre leurs commentaires par e-mail ou via une ligne téléphonique gratuite dédiée au budget.

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Renforcer les capacités pour une réforme durable 

L'amélioration de l'exécution budgétaire passe par des personnes compétentes. Même les meilleurs outils et systèmes échoueront sans personnel formé.

Former le personnel des collectivités locales aux outils budgétaires 

Les programmes de formation sont le moteur des réformes de l'exécution budgétaire en Ouganda. Le ministère des Collectivités locales a formé les unités administratives de districts de toutes tailles à la gouvernance, en mettant l'accent sur les processus législatifs et l'élaboration des arrêtés locaux. Neuf collectivités locales ont appris à mettre en place des comités du développement économique local (DEL) et de l'investissement grâce à une formation spécialisée reliant l'allocation budgétaire au développement économique. Les nouveaux responsables reçoivent une présentation de leurs fonctions et de leurs missions, ce qui les aide à saisir immédiatement les processus budgétaires.

Visites d'étude dans des pays performants 

Des responsables des finances ont effectué des voyages d'étude enrichissants dans des pays dotés de systèmes budgétaires solides, comme l'Australie, la Nouvelle-Zélande, Singapour et l'Afrique du Sud. Ces visites leur ont fourni des exemples concrets de systèmes budgétaires performants et de facteurs de réussite transposables en Ouganda. Les responsables en sont revenus avec l'idée de créer des fonctions propres à chaque service, afin de stimuler une participation active à la planification et à l'exécution budgétaires.

Créer des réseaux d'apprentissage entre pairs à l'échelle des districts 

Les réseaux de soutien entre pairs sont un moyen économique de partager les connaissances entre collectivités locales. Dans certaines écoles, les enseignants ont créé des réseaux informels de pairs qui fonctionnent mieux que le mentorat traditionnel. Les collectivités locales les plus performantes partagent leurs réussites avec les autres au travers de plateformes d'apprentissage entre districts. Développez des compétences pratiques en budgétisation, en suivi et en performance financière. Découvrez la formation de Risalat Consultants à la gestion des finances publiques et à la budgétisation axée sur la performance pour doter l'équipe de votre collectivité locale de bonnes pratiques internationales éprouvées.

L'expérience de l'Ouganda montre l'importance d'un bon accompagnement. Le pays a accueilli des visites d'échange entre pairs réunissant des responsables de plusieurs pays d'Afrique de l'Est.