Relatório do CAG 2024/25 da Tanzânia: lições de gestão de contratos para projetos

Introdução

Todos os anos, o Controlador e Auditor-Geral (CAG) da Tanzânia publica um relatório geral sobre a auditoria dos projetos de desenvolvimento. O relatório do CAG de 2024/25, entregue ao Presidente a 30 de março de 2026 e apresentado ao Parlamento a 10 de abril de 2026, abrange projetos financiados por parceiros de desenvolvimento e pelo Governo. A sua mensagem para as entidades executoras é coerente com a dos anos anteriores: as demonstrações financeiras são, em geral, sólidas, mas perde-se valor na forma como os contratos de obras e de consultoria são geridos após a assinatura.

Este artigo resume as conclusões sobre a gestão de contratos, analisa o projeto Tanzania Cities Transforming Infrastructure and Competitiveness (TACTIC) como exemplo prático, relaciona a auditoria com o mais recente relatório de desempenho da Autoridade Reguladora da Contratação Pública (PPRA) e com o Sistema Nacional de Contratação Pública Eletrónica da Tanzânia (NeST), e apresenta medidas práticas que as equipas de projeto podem tomar desde já. As conclusões são tratadas como evidência sobre os sistemas, e não sobre as pessoas.

O que concluiu o relatório do CAG de 2024/25 sobre os projetos de desenvolvimento

O relatório abrange as auditorias financeiras de 331 projetos de desenvolvimento, que receberam todos opiniões sem reservas. Trata-se de um verdadeiro feito em matéria de relato financeiro. O quadro muda quando os auditores analisam a conformidade. Dos 320 projetos avaliados quanto à conformidade na contratação pública, 213 cumpriam de modo geral e 107, cerca de 34%, cumpriam apenas com exceções. Das 319 entidades avaliadas quanto à conformidade orçamental, 54 cumpriam com exceções.

No conjunto mais alargado de relatórios de 2024/25 do Gabinete Nacional de Auditoria, o CAG chamou também a atenção para a fraca gestão de contratos nos setores da energia, das estradas e das instalações desportivas, com atrasos, aumentos de custos e problemas de qualidade ligados à fiscalização e à administração dos contratos. Por outras palavras, a questão não é saber se o dinheiro é corretamente registado, mas se cada pagamento era devido, estava autorizado e se encontrava protegido.

Alterações e controlo de alterações: a maior exposição

Duas constatações dizem respeito a alterações aos contratos. Primeiro, foram aprovadas e pagas, em quatro projetos, alterações e aditamentos no valor de 66,08 mil milhões de TZS e 2,28 milhões de USD sem a autorização exigida, e alguns não tinham a não objeção do parceiro de desenvolvimento. Segundo, os custos adicionais, alterações e pagamentos em excesso ascenderam a 5,93 mil milhões de TZS e 1,52 milhões de USD, incluindo 1,57 mil milhões de TZS pagos em excesso num lote rodoviário, cuja recuperação os auditores solicitaram.

As alterações não aprovadas começam normalmente com um problema real em obra: uma lacuna no projeto, um erro de quantidades no mapa de quantidades ou um pedido de uma autoridade local. O empreiteiro recebe instruções para avançar, para que a obra não pare, e a documentação vem depois, por vezes após o pagamento. O risco de auditoria resulta da ordem dos acontecimentos, e não apenas da alteração em si.

Como é um bom controlo de alterações

• Um pedido escrito que indique o motivo, a cláusula contratual e o efeito estimado no custo e no prazo
• Confirmação do orçamento e da autoridade competente para aprovar antes de qualquer instrução
• Não objeção do parceiro de desenvolvimento quando o acordo de financiamento exige revisão prévia
• Avaliação primeiro com base nos preços contratuais e depois por avaliação justa, com evidências
• Um registo de alterações que mostre as alterações acumuladas face ao preço contratual inicial

Cauções de boa execução e garantias de adiantamento

As cauções protegem o dono da obra em caso de incumprimento do empreiteiro. O CAG constatou que foram pagos 11,35 mil milhões de TZS a empreiteiros cujas cauções de boa execução não existiam ou tinham caducado, em contratos em que estavam em causa cauções num total de cerca de 17,06 mil milhões de TZS. Foram feitos adiantamentos de 2,2 mil milhões de TZS sem constituir ou renovar as garantias, e 751,24 milhões de TZS de adiantamentos continuavam por recuperar.

A causa habitual é a falta de acompanhamento. As cauções são arquivadas na assinatura, mas os contratos são prorrogados e ninguém verifica se a garantia ainda cobre a nova data de conclusão. Um registo simples com as datas de caducidade, ligado à etapa de aprovação dos pagamentos, evitaria a maioria destes casos. Nenhum certificado intercalar deve ser aprovado enquanto a caução do empreiteiro for inválida.

Pagamentos intercalares, liquidação tardia e juros

Os atrasos no pagamento aos empreiteiros criam um custo que não aparece em parte nenhuma do orçamento do projeto. O CAG constatou que foram liquidadas com atraso reclamações de 81,79 mil milhões de TZS e 107.315 USD, com atrasos entre 5 e 1.161 dias para além do prazo de 56 dias fixado nas condições gerais do contrato. Os juros de mora totalizaram 8,23 mil milhões de TZS: cerca de 6,69 mil milhões de TZS em projetos aeroportuários, com Mwanza à cabeça, com 3,52 mil milhões de TZS, e cerca de 1,54 mil milhões de TZS em três projetos rodoviários.

Os atrasos de pagamento raramente têm uma única causa. Os certificados esperam pela verificação das medições, depois pela equipa do projeto, depois pelas finanças e depois pelos fundos. A PPRA associou parte do problema a procedimentos de contratação iniciados sem uma rubrica orçamental garantida. A sua resposta através do NeST é que nenhuma instituição pode iniciar um procedimento de contratação sem que a rubrica orçamental aprovada esteja assegurada no sistema desde o início. Para as equipas de projeto, a medida prática é medir quanto tempo demora cada etapa de aprovação e planear a tesouraria para que os montantes certificados possam ser pagos a tempo.

Obras antes da aprovação: o exemplo do TACTIC

O TACTIC (P171189) é um projeto financiado pelo Banco Mundial, com um crédito de 278 milhões de USD e data de encerramento a 30 de junho de 2028, coordenado pelo Gabinete do Presidente para a Administração Regional e o Poder Local (PO-RALG) com os municípios urbanos participantes. Financia infraestruturas urbanas em muitas cidades, o que significa muitas equipas de contratos a trabalhar sob o mesmo conjunto de regras.

O relatório do CAG de 2024/25 regista várias constatações sobre o TACTIC. Obras no valor de 30,12 mil milhões de TZS ao abrigo de um contrato começaram antes da aprovação da comissão de concursos. Em Arusha, Geita, Mbeya e Dodoma, uma derrapagem de custos de 10,98 mil milhões de TZS esteve ligada a estudos de viabilidade insuficientes, deficiências de projeto e erros nos mapas de quantidades. O Município de Kigoma Ujiji e o Município de Mbeya executaram trabalhos adicionais no valor de 7,12 mil milhões de TZS sem aprovação do PO-RALG e sem fundos cativados. Nos oito municípios auditados não foi realizada a diligência devida sobre a capacidade dos empreiteiros, o que contribuiu para problemas de tesouraria e atrasos.

A missão de apoio à implementação do Banco Mundial de novembro de 2024 já tinha assinalado riscos relacionados. As obras do Lote 1 do Nível 1, no valor de 105 milhões de USD, estavam 30–70% concluídas, quando já tinham decorrido 75% do prazo, e quatro contratos em Kahama, Morogoro, Kigoma e Dodoma, cada um no valor de cerca de 9,9 milhões de USD, precisavam de prorrogações até 15 de dezembro de 2025. As revisões dos projetos detetaram problemas de completude e qualidade que exigiriam alterações. Os atrasos de pagamento afetavam vários municípios, com risco de juros de mora, e um adiantamento de 3,2 milhões de USD em Geita estava em verificação. Ao mesmo tempo, a missão classificou o projeto como Satisfatório no seu conjunto e previu formação em gestão de contratos para as equipas de projeto, o que mostra que os problemas são reconhecidos e estão a ser tratados.

Conclusões da PPRA e o módulo de gestão eletrónica de contratos do NeST

O relatório de desempenho e de value for money da PPRA de 2024/25, apresentado a 30 de março de 2026, situou a conformidade em 79% nas 943 entidades auditadas, contra 76% no ano anterior. Indicou também 12,6 mil milhões de TZS pagos por trabalhos não executados em 39 contratos, contratos no valor de 101,3 mil milhões de TZS adjudicados sem aprovação orçamental e 8% dos contratos avaliados sem os resultados esperados. O Presidente instruiu a PPRA a identificar publicamente os piores desempenhos no seu próximo relatório.

O NeST, introduzido ao abrigo da lei da contratação pública de 2023, tem agora seis módulos: registo eletrónico, concursos eletrónicos, reclamações eletrónicas, leilões eletrónicos, pagamentos eletrónicos e gestão eletrónica de contratos. A Open Contracting Partnership indica que o módulo de contratos eletrónicos foi acrescentado em dezembro de 2024 e que estão registadas cerca de 62.000 entidades adjudicantes. A PPRA afirma que o NeST está hoje integrado com 21 sistemas governamentais, com mais ligações em curso.

Para os gestores de contratos, o módulo é uma oportunidade para manter os eventos contratuais, os certificados e as alterações num único registo, visível para auditores e gestores. Só reduzirá as constatações de auditoria se as equipas introduzirem as aprovações no momento em que ocorrem e usarem o registo para verificar a validade antes de cada pagamento.

Soluções práticas para as equipas de projeto

O quadro associa cada constatação recorrente do CAG a um controlo que uma equipa de projeto pode introduzir no prazo de um trimestre.

Para além do quadro, há três hábitos que fazem a diferença. Primeiro, realizar uma breve reunião mensal de acompanhamento dos contratos em que a engenharia, a contratação e as finanças analisam o mesmo registo. Segundo, verificar a capacidade do empreiteiro na adjudicação e novamente na mobilização, com base em extratos bancários, listas de equipamento e pessoal-chave. Terceiro, preparar o dossiê de auditoria ao longo da execução do contrato, e não no fim.

Fechar o ciclo das recomendações de auditoria

O CAG indicou que apenas 36,7% das 38.181 recomendações de anos anteriores tinham sido integralmente aplicadas no conjunto das auditorias, estando algumas pendentes há muitos anos. Só nos projetos de desenvolvimento, tinham sido aplicadas 746 das 1.688 recomendações anteriores, ou seja, 44%, e outros 30% estavam em curso de aplicação.

Uma recomendação fica em aberto quando não tem responsável, data nem evidência de encerramento. As equipas que transformam cada constatação numa ação datada, a atribuem a uma função identificada e guardam a prova no dossiê do contrato têm muito mais probabilidades de a ver encerrada na visita seguinte. Ligar o plano de ação ao plano de contratação e ao registo no NeST ajuda a mantê-la visível.

Perguntas críticas que os líderes governamentais e de projetos devem fazer

Conhecemos todas as alterações já ordenadas mas ainda não aprovadas?

Se a resposta depender de perguntar aos engenheiros em obra, o registo não está a funcionar. Um registo único de alterações, revisto mensalmente, deve mostrar todas as alterações pendentes e o respetivo estado de aprovação.

Que cauções de boa execução e garantias de adiantamento caducam nos próximos 90 dias?

Esta deveria ser uma pergunta de dois minutos. Se demorar mais, crie um registo de cauções com alertas de caducidade e ligue-o à etapa de aprovação dos pagamentos.

Quanto tempo demora um certificado intercalar desde a apresentação até ao pagamento?

Meça cada etapa. Se o total exceder o prazo contratual, é provável que haja juros, e o ponto de atraso pode normalmente ser corrigido com uma delegação mais clara ou um melhor planeamento da tesouraria.

Alguma obra pode começar antes de estarem reunidas todas as aprovações?

Se for possível, introduza uma lista de verificação de mobilização que exija a aprovação da comissão de concursos, o contrato assinado e cauções válidas antes da consignação da obra.

Estamos a utilizar o módulo de gestão eletrónica de contratos do NeST como principal registo dos contratos?

Um arquivo paralelo em papel abre a porta a lacunas. Acorde que registos entram no NeST, quem os introduz e quando.

Quem é responsável por cada recomendação de auditoria em aberto, e até quando será encerrada?

Cada recomendação precisa de uma função responsável identificada, de uma data e da evidência que provará o seu encerramento ao auditor.

Como a Risalat pode ajudar

A Risalat Consultants International trabalha com ministérios, agências e equipas de projeto para reforçar a administração de contratos. A nossa Formação em Gestão de Contratos de Obras Financiadas por Doadores no Dubai utiliza os padrões descritos acima como material de estudo de caso e fornece às equipas registos e instrumentos de acompanhamento prontos a usar. Antes de decidirem por onde começar, as equipas podem fazer o diagnóstico gratuito do estado do projeto para ver onde a execução dos contratos está mais em risco.

Perguntas frequentes

O que concluiu o relatório do CAG de 2024/25 sobre os projetos de desenvolvimento?

Os 331 projetos auditados receberam todos opiniões financeiras sem reservas, mas 107 de 320 cumpriam as regras da contratação pública apenas com exceções, com fragilidades nas alterações, nas cauções e nos prazos de pagamento.

Quanto custaram em juros os pagamentos em atraso?

O CAG indicou 8,23 mil milhões de TZS de juros de mora, dos quais cerca de 6,69 mil milhões de TZS em projetos aeroportuários.

O que concluiu o CAG sobre o projeto TACTIC?

Obras de 30,12 mil milhões de TZS iniciadas antes da aprovação da comissão de concursos, derrapagem de custos de 10,98 mil milhões de TZS em quatro municípios e 7,12 mil milhões de TZS de trabalhos adicionais sem aprovação do PO-RALG.

O que é o módulo de gestão eletrónica de contratos do NeST?

É um dos seis módulos do NeST, acrescentado em dezembro de 2024, que permite às entidades adjudicantes gerir os registos dos contratos no sistema nacional de contratação pública eletrónica.

Fontes

1. Relatório Geral Anual do CAG sobre a Auditoria dos Projetos de Desenvolvimento, exercício de 2024/25 (NAOT)
2. Aide-mémoire da missão de apoio à implementação do TACTIC (P171189), novembro de 2024 (Banco Mundial)
3. O CAG indica 99% de opiniões de auditoria sem reservas (Diramakini, abril de 2026)
4. A Tanzânia aumenta a conformidade na contratação pública para 79% (The Chanzo, março de 2026)
5. O NeST vai combater os atrasos de pagamento aos concorrentes (PPRA, fevereiro de 2026)
6. Presidente elogia a PPRA: o NeST poupa mais de 13,5 mil milhões de TZS (PPRA, março de 2026)
7. Transformar a contratação pública em África: um estudo de caso da Tanzânia (Open Contracting Partnership, março de 2026)
8. Novo financiamento para melhorar os sistemas de gestão das finanças públicas e de contratação pública (Banco Mundial, março de 2024)