Rapport du CAG 2024/25 en Tanzanie : leçons de gestion des contrats pour les projets

Introduction

Chaque année, le Controller and Auditor General (CAG) de Tanzanie publie un rapport général sur l'audit des projets de développement. Le rapport 2024/25 du CAG, remis au Président le 30 mars 2026 et déposé au Parlement le 10 avril 2026, couvre les projets financés par les partenaires de développement et par l'État. Son message aux organismes d'exécution rejoint celui des années précédentes : les états financiers sont globalement fiables, mais de la valeur se perd dans la manière dont les contrats de travaux et de services de consultants sont gérés après leur signature.

Cet article résume les constats relatifs à la gestion des contrats, prend comme exemple concret le projet Tanzania Cities Transforming Infrastructure and Competitiveness (TACTIC), relie l'audit au dernier rapport de performance de la Public Procurement Regulatory Authority (PPRA) et au système national de passation électronique des marchés de Tanzanie (NeST), et présente les mesures concrètes que les équipes de projet peuvent prendre dès maintenant. Les constats sont traités comme des éléments probants sur les systèmes, et non sur les personnes.

Ce que le rapport 2024/25 du CAG a constaté sur les projets de développement

Le rapport couvre les audits financiers de 331 projets de développement, qui ont tous reçu une opinion sans réserve. C'est une véritable réussite en matière d'information financière. Le tableau change lorsque les auditeurs examinent la conformité. Sur 320 projets évalués au regard de la conformité des marchés, 213 étaient globalement conformes et 107, soit environ 34 %, ne l'étaient qu'avec des exceptions. Sur 319 entités évaluées au regard de la conformité budgétaire, 54 étaient conformes avec des exceptions.

Dans l'ensemble des rapports 2024/25 du National Audit Office, le CAG a également pointé une gestion des contrats insuffisante dans l'énergie, les routes et les équipements sportifs, avec des retards, des surcoûts et des problèmes de qualité liés à la supervision et à l'administration des contrats. Autrement dit, la question n'est pas de savoir si les montants sont correctement comptabilisés, mais si chaque paiement était dû, autorisé et protégé.

Avenants et maîtrise des modifications : la principale exposition

Deux constats portent sur les modifications des contrats. Premièrement, des avenants et addenda d'un montant de 66,08 milliards TZS et 2,28 millions USD, sur quatre projets, ont été approuvés et payés sans l'autorisation requise, et certains n'avaient pas reçu la non-objection du partenaire de développement. Deuxièmement, les coûts supplémentaires, avenants et trop-perçus ont atteint 5,93 milliards TZS et 1,52 million USD, dont 1,57 milliard TZS de trop-perçu sur un lot routier, dont les auditeurs ont demandé le recouvrement.

Les avenants non approuvés partent généralement d'un véritable problème de chantier : une lacune de conception, une erreur de quantité dans le devis quantitatif ou une demande d'une autorité locale. On demande à l'entreprise de poursuivre pour ne pas arrêter les travaux, et les documents suivent plus tard, parfois après le paiement. Le risque d'audit tient à l'ordre des événements, et pas seulement à la modification elle-même.

À quoi ressemble une bonne maîtrise des modifications

• Une demande écrite précisant le motif, la clause contractuelle et l'incidence estimée sur le coût et les délais
• Confirmation du budget et de l'autorité d'approbation avant tout ordre de service
• Non-objection du partenaire de développement lorsque l'accord de financement prévoit un examen préalable
• Évaluation d'abord sur la base des prix du contrat, puis évaluation juste et étayée
• Un registre des avenants indiquant les modifications cumulées par rapport au prix initial du contrat

Garanties de bonne exécution et garanties de restitution d'avance

Les garanties protègent le maître d'ouvrage en cas de défaillance d'une entreprise. Le CAG a constaté que 11,35 milliards TZS avaient été payés à des entreprises dont les garanties de bonne exécution étaient absentes ou expirées, sur des contrats où les garanties concernées totalisaient environ 17,06 milliards TZS. Des avances de 2,2 milliards TZS ont été versées sans que les garanties soient obtenues ou renouvelées, et 751,24 millions TZS d'avances restaient non remboursés.

La cause habituelle est l'absence de suivi. Les garanties sont classées à la signature, mais les contrats sont prolongés et personne ne vérifie si la garantie couvre encore la nouvelle date d'achèvement. Un simple registre indiquant les dates d'expiration, relié à l'étape d'approbation des paiements, éviterait la plupart de ces cas. Aucun décompte provisoire ne devrait être approuvé tant que la garantie de l'entreprise n'est pas valide.

Paiements intermédiaires, règlements tardifs et intérêts

Les retards de paiement des entreprises génèrent un coût qui n'apparaît nulle part dans le budget du projet. Le CAG a constaté que des réclamations de 81,79 milliards TZS et 107 315 USD ont été réglées en retard, avec des délais allant de 5 à 1 161 jours au-delà de la période de 56 jours fixée par les conditions générales du contrat. Les intérêts de retard ont atteint 8,23 milliards TZS : environ 6,69 milliards TZS sur des projets aéroportuaires, dont 3,52 milliards TZS pour Mwanza, et environ 1,54 milliard TZS sur trois projets routiers.

Un retard de paiement a rarement une cause unique. Les décomptes attendent les vérifications des métrés, puis l'équipe de projet, puis les finances, puis les fonds. La PPRA a attribué une partie du problème au lancement de procédures de passation sans ligne budgétaire garantie. Sa réponse au travers de NeST : aucune institution ne peut lancer une procédure de passation si la ligne budgétaire approuvée n'est pas sécurisée dans le système dès le départ. Pour les équipes de projet, la mesure concrète consiste à mesurer la durée de chaque étape d'approbation et à planifier la trésorerie afin que les montants certifiés puissent être payés à temps.

Des travaux avant approbation : l'exemple de TACTIC

TACTIC (P171189) est un projet financé par la Banque mondiale au moyen d'un crédit de 278 millions de dollars US, dont la date de clôture est fixée au 30 juin 2028, et coordonné par le President's Office, Regional Administration and Local Government (PO-RALG) avec les conseils urbains participants. Il finance des infrastructures urbaines dans de nombreuses villes, ce qui implique de nombreuses équipes contractuelles travaillant selon un même ensemble de règles.

Le rapport 2024/25 du CAG consigne plusieurs constats sur TACTIC. Des travaux d'une valeur de 30,12 milliards TZS au titre d'un contrat ont commencé avant l'approbation de la commission des marchés. À Arusha, Geita, Mbeya et Dodoma, des surcoûts de 10,98 milliards TZS ont été liés à des études de faisabilité insuffisantes, à des défauts de conception et à des erreurs dans les devis quantitatifs. Le conseil municipal de Kigoma Ujiji et le conseil de la ville de Mbeya ont réalisé des travaux supplémentaires d'une valeur de 7,12 milliards TZS sans l'approbation du PO-RALG et sans fonds engagés. Aucune vérification préalable de la capacité des entreprises n'a été effectuée dans les huit conseils audités, ce qui a contribué à des problèmes de trésorerie et à des retards.

La mission d'appui à la mise en œuvre de la Banque mondiale de novembre 2024 avait signalé des risques connexes. Les travaux du lot 1 de niveau 1, d'une valeur de 105 millions de dollars US, étaient réalisés à 30–70 % pour 75 % du délai écoulé, et quatre contrats à Kahama, Morogoro, Kigoma et Dodoma, d'environ 9,9 millions de dollars US chacun, nécessitaient une prolongation jusqu'au 15 décembre 2025. Les revues de conception ont relevé des problèmes d'exhaustivité et de qualité qui exigeraient des avenants. Des retards de paiement touchaient plusieurs conseils, avec un risque d'intérêts moratoires, et une avance de 3,2 millions de dollars US à Geita faisait l'objet d'une vérification. Dans le même temps, la mission a jugé le projet globalement satisfaisant et prévu une formation à la gestion des contrats pour les équipes de projet, ce qui montre que les problèmes sont reconnus et en cours de traitement.

Constats de la PPRA et module de gestion électronique des contrats de NeST

Le rapport 2024/25 de la PPRA sur la performance et l'optimisation des ressources, présenté le 30 mars 2026, établit le taux de conformité à 79 % pour 943 entités auditées, contre 76 % l'année précédente. Il fait également état de 12,6 milliards TZS payés pour des travaux non exécutés sur 39 contrats, de contrats d'une valeur de 101,3 milliards TZS attribués sans approbation budgétaire et de 8 % des contrats évalués n'ayant pas produit les résultats attendus. Le Président a demandé à la PPRA de nommer les entités les moins performantes dans son prochain rapport.

NeST, mis en place en vertu de la loi de 2023 sur les marchés publics, comprend désormais six modules : enregistrement électronique, appels d'offres électroniques, plaintes électroniques, enchères électroniques, paiement électronique et gestion électronique des contrats. Selon l'Open Contracting Partnership, le module de gestion électronique des contrats a été ajouté en décembre 2024 et environ 62 000 entités adjudicatrices sont enregistrées. La PPRA indique que NeST est désormais intégré à 21 systèmes publics, et que d'autres interconnexions sont en cours.

Pour les gestionnaires de contrats, le module est l'occasion de réunir les événements contractuels, les décomptes et les modifications dans un dossier unique, accessible aux auditeurs et aux responsables. Il ne réduira les constats d'audit que si les équipes saisissent les approbations au moment où elles interviennent et utilisent ce dossier pour vérifier la validité avant chaque paiement.

Mesures concrètes pour les équipes de projet

Le tableau associe chaque constat récurrent du CAG à un contrôle qu'une équipe de projet peut mettre en place en un trimestre.

Au-delà du tableau, trois habitudes font la différence. Premièrement, tenir une brève revue mensuelle des contrats au cours de laquelle l'ingénierie, la passation des marchés et les finances examinent le même registre. Deuxièmement, vérifier la capacité de l'entreprise à l'attribution, puis de nouveau à la mobilisation, à l'aide des relevés bancaires, des listes de matériel et du personnel clé. Troisièmement, constituer le dossier d'audit au fil de l'exécution du contrat, et non à la fin.

Assurer le suivi des recommandations d'audit jusqu'à leur clôture

Le CAG indique que seules 36,7 % des 38 181 recommandations des années précédentes avaient été entièrement mises en œuvre, tous audits confondus, certaines restant en suspens depuis de nombreuses années. Pour les seuls projets de développement, 746 des 1 688 recommandations antérieures, soit 44 %, avaient été mises en œuvre et 30 % supplémentaires étaient en cours de mise en œuvre.

Une recommandation reste ouverte lorsqu'elle n'a ni responsable, ni échéance, ni preuve de clôture. Les équipes qui transforment chaque constat en action datée, l'attribuent à une fonction désignée et conservent les justificatifs dans le dossier du contrat ont beaucoup plus de chances de la voir clôturée lors de la visite suivante. Relier le plan d'action au plan de passation des marchés et au dossier NeST aide à le garder visible.

Les questions essentielles que les responsables publics et les chefs de projet devraient se poser

Connaissons-nous chaque avenant ordonné mais pas encore approuvé ?

Si la réponse suppose d'interroger les ingénieurs de chantier, le registre ne fonctionne pas. Un registre unique des avenants, revu chaque mois, devrait faire apparaître chaque modification en attente et son état d'approbation.

Quelles garanties de bonne exécution et de restitution d'avance arrivent à expiration dans les 90 prochains jours ?

La réponse devrait prendre deux minutes. Si ce n'est pas le cas, créez un registre des garanties avec alertes d'expiration et reliez-le à l'étape d'approbation des paiements.

Combien de temps faut-il pour qu'un décompte provisoire passe de la soumission au paiement ?

Mesurez chaque étape. Si le total dépasse le délai contractuel, des intérêts sont probables, et le point de blocage peut généralement être corrigé par une délégation plus claire ou une meilleure planification de la trésorerie.

Un chantier peut-il démarrer avant que toutes les approbations soient obtenues ?

Si c'est le cas, instaurez une liste de contrôle de mobilisation exigeant l'approbation de la commission des marchés, un contrat signé et des garanties valides avant la remise du site.

Utilisons-nous le module de gestion électronique des contrats de NeST comme dossier contractuel principal ?

Un dossier papier parallèle crée des lacunes. Convenez des documents qui sont saisis dans NeST, de qui les saisit et à quel moment.

Qui est responsable de chaque recommandation d'audit en suspens, et à quelle date sera-t-elle clôturée ?

Chaque recommandation doit être assortie d'un responsable désigné, d'une date et des éléments qui prouveront sa clôture à l'auditeur.

Comment Risalat peut vous aider

Risalat Consultants International accompagne les ministères, les agences et les équipes de projet dans le renforcement de l'administration des contrats. Notre formation à la gestion des contrats de travaux financés par les bailleurs à Dubaï utilise les situations décrites ci-dessus comme cas d'étude et fournit aux équipes des registres et des outils de suivi prêts à l'emploi. Avant de choisir par où commencer, les équipes peuvent réaliser le bilan de santé de projet gratuit pour repérer où l'exécution des contrats est la plus exposée.

Questions fréquentes

Qu'a constaté le rapport 2024/25 du CAG sur les projets de développement ?

Les 331 projets audités ont tous reçu une opinion financière sans réserve, mais 107 sur 320 n'ont respecté les règles de passation des marchés qu'avec des exceptions, avec des faiblesses concernant les avenants, les garanties et les délais de paiement.

Combien les intérêts de retard de paiement ont-ils coûté ?

Le CAG a fait état de 8,23 milliards TZS d'intérêts de retard, dont environ 6,69 milliards TZS sur des projets aéroportuaires.

Qu'a constaté le CAG sur le projet TACTIC ?

Travaux de 30,12 milliards TZS commencés avant l'approbation de la commission des marchés, surcoûts de 10,98 milliards TZS dans quatre conseils et 7,12 milliards TZS de travaux supplémentaires sans approbation du PO-RALG.

Qu'est-ce que le module de gestion électronique des contrats de NeST ?

C'est l'un des six modules de NeST, ajouté en décembre 2024, qui permet aux entités adjudicatrices de gérer les dossiers des contrats au sein du système national de passation électronique des marchés.

Sources

1. Rapport général annuel du CAG sur l'audit des projets de développement, exercice 2024/25 (NAOT)
2. Aide-mémoire de la mission d'appui à la mise en œuvre du projet TACTIC (P171189), novembre 2024 (Banque mondiale)
3. Le CAG fait état de 99 % d'opinions d'audit sans réserve (Diramakini, avril 2026)
4. La Tanzanie porte la conformité des marchés publics à 79 % (The Chanzo, mars 2026)
5. NeST pour lutter contre les retards de paiement des soumissionnaires (PPRA, février 2026)
6. Le Président salue la PPRA : NeST permet d'économiser plus de 13,5 milliards TZS (PPRA, mars 2026)
7. Transformer la passation des marchés en Afrique : une étude de cas tanzanienne (Open Contracting Partnership, mars 2026)
8. Nouveau financement pour améliorer les systèmes de gestion des finances publiques et de passation des marchés (Banque mondiale, mars 2024)