تقرير المراقب والمراجع العام في تنزانيا 2024/25: دروس في إدارة العقود للمشاريع

مقدمة

ينشر المراقب والمدقق العام (CAG) في تنزانيا كل عام تقريراً عاماً عن تدقيق المشاريع الإنمائية. ويغطي تقرير 2024/25، الذي قُدّم إلى الرئيس في 30 مارس 2026 وعُرض على البرلمان في 10 أبريل 2026، المشاريع التي يمولها شركاء التنمية والحكومة. ورسالته للجهات المنفذة متسقة مع السنوات السابقة: البيانات المالية سليمة عموماً، لكن القيمة تضيع في طريقة إدارة عقود الأشغال والاستشارات بعد توقيعها.

يلخص هذا المقال نتائج التدقيق المتعلقة بإدارة العقود، ويتناول مشروع تحويل البنية التحتية والقدرة التنافسية للمدن في تنزانيا (TACTIC) مثالاً تطبيقياً، ويربط التدقيق بأحدث تقرير أداء صادر عن هيئة تنظيم المشتريات العامة (PPRA) وبالنظام الوطني للمشتريات الإلكترونية في تنزانيا (NeST)، ويعرض خطوات عملية يمكن لفرق المشاريع اتخاذها الآن. وتُعامل النتائج بوصفها أدلة على الأنظمة، لا على الأفراد.

ما وجده تقرير المراقب والمدقق العام 2024/25 بشأن المشاريع الإنمائية

يغطي التقرير عمليات التدقيق المالي لـ 331 مشروعاً إنمائياً، حصلت جميعها على آراء غير متحفظة، وهو إنجاز حقيقي في مجال التقارير المالية. غير أن الصورة تتغير حين ينظر المدققون في الامتثال. فمن أصل 320 مشروعاً قُيّمت من حيث الامتثال لقواعد المشتريات، امتثل 213 مشروعاً بشكل عام، بينما لم يمتثل 107 مشاريع، أي نحو 34%، إلا مع استثناءات. ومن أصل 319 جهة قُيّمت من حيث الامتثال للموازنة، امتثلت 54 جهة مع استثناءات.

وفي مجموعة التقارير الأوسع لمكتب التدقيق الوطني لعام 2024/25، لفت المراقب والمدقق العام أيضاً الانتباه إلى ضعف إدارة العقود في قطاعات الطاقة والطرق والمنشآت الرياضية، مع تأخيرات وزيادات في التكاليف ومشكلات في الجودة مرتبطة بالإشراف وإدارة العقود. وبعبارة أخرى، لا تكمن المسألة في تسجيل الأموال بشكل صحيح، بل في ما إذا كانت كل دفعة مستحقة ومعتمدة ومحمية.

أوامر التغيير وضبط التغيير: أكبر مصدر للمخاطر

تتعلق ملاحظتان بالتغييرات في العقود. أولاً، اعتُمدت أوامر تغيير وملاحق بقيمة 66.08 مليار شلن تنزاني و2.28 مليون دولار أمريكي في أربعة مشاريع ودُفعت دون التفويض المطلوب، وافتقر بعضها إلى عدم ممانعة شريك التنمية. ثانياً، بلغت التكاليف الإضافية وأوامر التغيير والمبالغ المدفوعة بالزيادة 5.93 مليار شلن تنزاني و1.52 مليون دولار أمريكي، منها 1.57 مليار شلن تنزاني دُفعت بالزيادة في إحدى حصص الطرق وطلب المدققون استردادها.

تبدأ أوامر التغيير غير المعتمدة عادةً بمشكلة حقيقية في الموقع: ثغرة في التصميم، أو خطأ في الكميات في جدول الكميات، أو طلب من سلطة محلية. ويُطلب من المقاول المضي في العمل حتى لا يتوقف، وتأتي المستندات لاحقاً، أحياناً بعد الدفع. وتنبع مخاطر التدقيق من ترتيب الأحداث، لا من التغيير ذاته فحسب.

ما شكل الضبط الجيد للتغيير

• طلب مكتوب يبيّن السبب وبند العقد والأثر التقديري على التكلفة والمدة
• التأكد من الموازنة ومن جهة الاعتماد قبل إصدار أي تعليمات
• عدم ممانعة شريك التنمية حيثما تشترط اتفاقية التمويل المراجعة المسبقة
• التقييم وفق أسعار العقد أولاً، ثم التقييم العادل المدعوم بالأدلة
• سجل لأوامر التغيير يبيّن التغييرات التراكمية مقارنة بسعر العقد الأصلي

ضمانات الأداء وضمانات الدفعات المقدمة

تحمي الضمانات صاحب العمل في حال إخفاق المقاول. وقد وجد المراقب والمدقق العام أن 11.35 مليار شلن تنزاني دُفعت لمقاولين في ظل غياب ضمانات الأداء أو انتهاء صلاحيتها، ضمن عقود تأثرت فيها ضمانات يبلغ مجموعها نحو 17.06 مليار شلن تنزاني. وصُرفت دفعات مقدمة بقيمة 2.2 مليار شلن تنزاني دون تأمين الضمانات أو تجديدها، وبقيت دفعات مقدمة بقيمة 751.24 مليون شلن تنزاني دون استرداد.

السبب المعتاد هو غياب التتبع. فالضمانات تُحفظ عند التوقيع، لكن العقود تُمدد ولا يتحقق أحد مما إذا كان الضمان لا يزال يغطي تاريخ الإنجاز الجديد. ومن شأن سجل بسيط بتواريخ انتهاء الصلاحية، مرتبط بخطوة اعتماد الدفع، أن يمنع معظم هذه الحالات. ولا ينبغي اعتماد أي شهادة مرحلية ما دام ضمان المقاول غير ساري المفعول.

الدفعات المرحلية والتسوية المتأخرة والفوائد

يُحدث التأخر في الدفع للمقاولين تكلفة لا تظهر في أي بند من موازنة المشروع. فقد وجد المراقب والمدقق العام أن مطالبات بقيمة 81.79 مليار شلن تنزاني و107,315 دولاراً أمريكياً سُددت متأخرة، بتأخيرات تراوحت بين 5 و1,161 يوماً بعد المهلة البالغة 56 يوماً المحددة في الشروط العامة للعقد. وبلغت الفوائد على المدفوعات المتأخرة 8.23 مليار شلن تنزاني: نحو 6.69 مليار شلن على مشاريع المطارات، يتصدرها مطار موانزا بمبلغ 3.52 مليار شلن، ونحو 1.54 مليار شلن على ثلاثة مشاريع طرق.

نادراً ما يكون للتأخر في الدفع سبب واحد. فالشهادات تنتظر التحقق من القياسات، ثم فريق المشروع، ثم الإدارة المالية، ثم توفر الأموال. وقد ربطت هيئة تنظيم المشتريات العامة جزءاً من المشكلة بالشروع في المشتريات دون بند موازنة مؤمَّن. واستجابتها عبر نظام NeST هي ألا تتمكن أي مؤسسة من بدء عملية شراء ما لم يُؤمَّن بند الموازنة المعتمد في النظام منذ البداية. أما بالنسبة إلى فرق المشاريع، فالخطوة العملية هي قياس المدة التي تستغرقها كل مرحلة من مراحل الاعتماد، والتخطيط النقدي بحيث يمكن دفع المبالغ المعتمدة في موعدها.

أعمال قبل الاعتماد: مثال مشروع TACTIC

مشروع TACTIC (P171189) مشروع يموله البنك الدولي بقرض قدره 278 مليون دولار أمريكي وتاريخ إغلاق في 30 يونيو 2028، وينسقه مكتب الرئيس للإدارة الإقليمية والحكم المحلي (PO-RALG) مع المجالس الحضرية المشاركة. ويموّل المشروع البنية التحتية الحضرية في مدن كثيرة، مما يعني عمل فرق عقود كثيرة وفق مجموعة واحدة من القواعد.

يسجل تقرير المراقب والمدقق العام لعام 2024/25 عدة ملاحظات بشأن مشروع TACTIC. فقد بدأت أعمال بقيمة 30.12 مليار شلن تنزاني بموجب عقد واحد قبل موافقة لجنة المناقصات. وفي أروشا وغيتا ومبيا ودودوما، ارتبط تصاعد في التكاليف بمقدار 10.98 مليار شلن تنزاني بقصور دراسات الجدوى وعيوب التصميم وأخطاء في جداول الكميات. ونفّذ مجلس بلدية كيغوما أوجيجي ومجلس مدينة مبيا أعمالاً إضافية بقيمة 7.12 مليار شلن تنزاني دون موافقة مكتب الرئيس للإدارة الإقليمية والحكم المحلي ودون أموال ملتزم بها. ولم تُجرَ العناية الواجبة بشأن قدرات المقاولين في المجالس الثمانية التي خضعت للتدقيق، مما أسهم في مشكلات التدفق النقدي والتأخيرات.

وكانت بعثة دعم التنفيذ التابعة للبنك الدولي في نوفمبر 2024 قد نبّهت إلى مخاطر ذات صلة. فأعمال الحزمة 1 من المستوى 1، البالغة قيمتها 105 ملايين دولار أمريكي، كانت منجزة بنسبة 30–70% مقابل انقضاء 75% من المدة، واحتاجت أربعة عقود في كاهاما وموروغورو وكيغوما ودودوما، قيمة كل منها نحو 9.9 مليون دولار أمريكي، إلى تمديدات حتى 15 ديسمبر 2025. ووجدت مراجعات التصميم مشكلات في الاكتمال والجودة تستلزم أوامر تغيير. وأثرت تأخيرات الدفع في عدة مجالس مع خطر فرض فوائد جزائية، وكانت دفعة مقدمة بقيمة 3.2 مليون دولار أمريكي في غيتا قيد التحقق. وفي الوقت نفسه، صنّفت البعثة المشروع "مرضياً" إجمالاً، وخططت لتدريب فرق المشاريع على إدارة العقود، مما يدل على أن المشكلات معروفة ويجري العمل على معالجتها.

نتائج هيئة تنظيم المشتريات العامة (PPRA) ووحدة الإدارة الإلكترونية للعقود في نظام NeST

قدّر تقرير هيئة تنظيم المشتريات العامة (PPRA) عن الأداء والقيمة مقابل المال لعام 2024/25، الذي عُرض في 30 مارس 2026، مستوى الامتثال بنسبة 79% في 943 جهة خضعت للتدقيق، ارتفاعاً من 76% في العام السابق. كما أفاد بدفع 12.6 مليار شلن تنزاني مقابل أعمال لم تُنفذ في 39 عقداً، وترسية عقود بقيمة 101.3 مليار شلن تنزاني دون اعتماد في الموازنة، وإخفاق 8% من العقود المقيّمة في تحقيق النتائج المتوقعة. ووجّه الرئيس الهيئة بتسمية الجهات ضعيفة الأداء في تقريرها المقبل.

يضم نظام NeST، الذي استُحدث بموجب قانون المشتريات لعام 2023، اليوم ست وحدات: التسجيل الإلكتروني، والمناقصات الإلكترونية، والشكاوى الإلكترونية، والمزادات الإلكترونية، والدفع الإلكتروني، والإدارة الإلكترونية للعقود. وتفيد شراكة التعاقد المفتوح بأن وحدة العقود الإلكترونية أُضيفت في ديسمبر 2024، وأن نحو 62,000 جهة متعاقدة مسجلة فيه. وتقول هيئة تنظيم المشتريات العامة إن النظام بات متكاملاً مع 21 نظاماً حكومياً، مع روابط أخرى قيد الإنشاء.

بالنسبة إلى مديري العقود، تمثل هذه الوحدة فرصة للاحتفاظ بأحداث العقد وشهاداته وتغييراته في سجل واحد يمكن للمدققين والمديرين الاطلاع عليه. ولن تقلل من الملاحظات إلا إذا أدخلت الفرق الموافقات في وقت صدورها واستخدمت السجل للتحقق من الصلاحية قبل كل دفعة.

حلول عملية لفرق المشاريع

يربط الجدول كل ملاحظة متكررة للمراقب والمدقق العام بإجراء رقابي يمكن لفريق المشروع اعتماده خلال ربع سنة واحد.

وإلى جانب الجدول، ثمة ثلاث عادات تُحدث فرقاً. أولاً، عقد مراجعة شهرية قصيرة للعقود يطّلع فيها فريق الهندسة والمشتريات والمالية على السجل نفسه. ثانياً، التحقق من قدرة المقاول عند الترسية ثم عند التعبئة، باستخدام كشوف الحسابات المصرفية وقوائم المعدات والموظفين الرئيسيين. ثالثاً، إعداد ملف التدقيق أثناء سريان العقد، لا في نهايته.

استكمال متابعة توصيات التدقيق حتى إغلاقها

أفاد المراقب والمدقق العام بأن 36.7% فقط من أصل 38,181 توصية من السنوات السابقة نُفذت بالكامل في جميع عمليات التدقيق، وبعضها معلق منذ سنوات عديدة. وفي المشاريع الإنمائية وحدها، نُفذت 746 توصية من أصل 1,688 توصية سابقة، أي 44%، وكانت 30% أخرى قيد التنفيذ.

تبقى التوصية مفتوحة عندما لا يكون لها مسؤول ولا تاريخ ولا دليل على الإغلاق. والفرق التي تحوّل كل ملاحظة إلى إجراء مؤرخ، وتسنده إلى دور محدد بالاسم، وتحتفظ بالإثبات في ملف العقد، أكثر احتمالاً بكثير أن ترى التوصية مغلقة في الزيارة التالية. ويساعد ربط خطة العمل بخطة المشتريات وسجل نظام NeST على إبقائها ظاهرة.

أسئلة جوهرية ينبغي أن يطرحها قادة الحكومات والمشاريع

هل نعرف كل أمر تغيير صدرت تعليمات بتنفيذه ولم يُعتمد بعد؟

إذا كانت الإجابة تتوقف على سؤال مهندسي الموقع، فالسجل لا يؤدي دوره. ينبغي أن يُظهر سجل واحد لأوامر التغيير، يُراجع شهرياً، كل تغيير معلق وحالة اعتماده.

ما ضمانات الأداء وضمانات الدفعات المقدمة التي تنتهي صلاحيتها خلال الأيام الـ 90 المقبلة؟

ينبغي أن يكون هذا سؤالاً يُجاب عنه في دقيقتين. فإذا استغرق وقتاً أطول، فأنشئوا سجلاً للضمانات مع تنبيهات بانتهاء الصلاحية واربطوه بخطوة اعتماد الدفع.

كم تستغرق الشهادة المرحلية من تقديمها حتى دفعها؟

قيسوا كل خطوة. فإذا تجاوز المجموع المدة التعاقدية، فمن المرجح استحقاق فوائد، ويمكن عادةً معالجة نقطة التأخير بتفويض أوضح أو تخطيط نقدي أفضل.

هل يمكن لأي موقع أن يبدأ العمل قبل استكمال جميع الموافقات؟

إذا أمكن، اعتمدوا قائمة مرجعية للتعبئة تشترط موافقة لجنة المناقصات والعقد الموقّع والضمانات السارية قبل تسليم الموقع.

هل نستخدم وحدة الإدارة الإلكترونية للعقود في نظام NeST سجلاً رئيسياً لعقودنا؟

الاحتفاظ بملف ورقي موازٍ يفتح الباب للثغرات. اتفقوا على السجلات التي تُدخل في نظام NeST، ومن يُدخلها ومتى.

من المسؤول عن كل توصية تدقيق مفتوحة، ومتى ستُغلق؟

تحتاج كل توصية إلى دور محدد بالاسم وتاريخ وأدلة تثبت للمدقق إغلاقها.

كيف يمكن لـ Risalat أن تساعد

تعمل Risalat Consultants International مع الوزارات والهيئات وفرق المشاريع لتعزيز إدارة العقود. ويستخدم البرنامج التدريبي في إدارة عقود الأشغال الممولة من المانحين في دبي الأنماط الموصوفة أعلاه مادةً لدراسات الحالة، ويزود الفرق بسجلات وأدوات متابعة جاهزة للاستخدام. وقبل تحديد نقطة البداية، يمكن للفرق إجراء الفحص المجاني لسلامة المشروع لمعرفة مواضع الخطر الأكبر في تنفيذ العقود.

الأسئلة الشائعة

ماذا وجد تقرير المراقب والمدقق العام لعام 2024/25 بشأن المشاريع الإنمائية؟

حصلت جميع المشاريع الـ 331 التي خضعت للتدقيق على آراء مالية غير متحفظة، لكن 107 من أصل 320 مشروعاً لم تمتثل لقواعد المشتريات إلا مع استثناءات، مع مواطن ضعف في أوامر التغيير والضمانات ومواعيد الدفع.

كم كلّفت الفوائد على المدفوعات المتأخرة؟

أفاد المراقب والمدقق العام بفوائد على المدفوعات المتأخرة بلغت 8.23 مليار شلن تنزاني، منها نحو 6.69 مليار شلن على مشاريع المطارات.

ماذا وجد المراقب والمدقق العام بشأن مشروع TACTIC؟

أعمال بقيمة 30.12 مليار شلن تنزاني بدأت قبل موافقة لجنة المناقصات، وتصاعد في التكاليف بمقدار 10.98 مليار شلن تنزاني في أربعة مجالس، وأعمال إضافية بقيمة 7.12 مليار شلن تنزاني دون موافقة مكتب الرئيس للإدارة الإقليمية والحكم المحلي (PO-RALG).

ما هي وحدة الإدارة الإلكترونية للعقود في نظام NeST؟

هي إحدى الوحدات الست لنظام NeST، أُضيفت في ديسمبر 2024، وتتيح للجهات المتعاقدة إدارة سجلات العقود ضمن النظام الوطني للمشتريات الإلكترونية.

المصادر

1. التقرير العام السنوي للمراقب والمدقق العام عن تدقيق المشاريع الإنمائية للسنة المالية 2024/25 (NAOT)
2. مذكرة بعثة دعم التنفيذ لمشروع TACTIC (P171189)، نوفمبر 2024 (البنك الدولي)
3. المراقب والمدقق العام يفيد بآراء تدقيق نظيفة بنسبة 99% (Diramakini، أبريل 2026)
4. تنزانيا ترفع مستوى الامتثال في المشتريات إلى 79% (The Chanzo، مارس 2026)
5. نظام NeST لمعالجة تأخر المدفوعات لمقدمي العطاءات (PPRA، فبراير 2026)
6. الرئيس يشيد بهيئة تنظيم المشتريات العامة: نظام NeST يوفر أكثر من 13.5 مليار شلن تنزاني (PPRA، مارس 2026)
7. تحويل المشتريات في أفريقيا: دراسة حالة من تنزانيا (شراكة التعاقد المفتوح، مارس 2026)
8. تمويل جديد لتحسين أنظمة إدارة المالية العامة والمشتريات (البنك الدولي، مارس 2024)