Informe del CAG 2024/25 de Tanzania: lecciones sobre gestión de contratos para los proyectos

Introducción

Cada año, el Contralor y Auditor General (CAG) de Tanzania publica un informe general sobre la auditoría de los proyectos de desarrollo. El informe del CAG 2024/25, presentado al presidente el 30 de marzo de 2026 y al Parlamento el 10 de abril de 2026, abarca proyectos financiados por los socios para el desarrollo y por el Gobierno. Su mensaje para los organismos de ejecución coincide con el de años anteriores: los estados financieros son en general sólidos, pero se pierde valor en la forma de gestionar los contratos de obras y de consultoría tras su firma.

Este artículo resume las conclusiones sobre la gestión de contratos, analiza como ejemplo práctico el proyecto Tanzania Cities Transforming Infrastructure and Competitiveness (TACTIC), relaciona la auditoría con el último informe de desempeño de la Autoridad Reguladora de la Contratación Pública (PPRA) y con el Sistema Nacional de Contratación Electrónica de Tanzania (NeST), y expone medidas prácticas que los equipos de proyecto pueden adoptar desde ya. Las conclusiones se tratan como evidencia sobre los sistemas, no sobre las personas.

Lo que constató el informe del CAG 2024/25 sobre los proyectos de desarrollo

El informe abarca las auditorías financieras de 331 proyectos de desarrollo, todos los cuales obtuvieron opiniones sin salvedades, un verdadero logro en materia de información financiera. El panorama cambia cuando los auditores examinan el cumplimiento. De los 320 proyectos evaluados en cuanto al cumplimiento de la normativa de contratación, 213 cumplían en general y 107, alrededor del 34 %, solo cumplían con excepciones. De las 319 entidades evaluadas en cuanto al cumplimiento presupuestario, 54 cumplían con excepciones.

En el conjunto más amplio de informes de 2024/25 de la Oficina Nacional de Auditoría, el CAG también llamó la atención sobre la deficiente gestión de contratos en energía, carreteras e instalaciones deportivas, con retrasos, aumentos de costes y problemas de calidad vinculados a la supervisión y la administración de los contratos. Dicho de otro modo, la cuestión no es si el dinero se contabiliza correctamente, sino si cada pago era exigible, estaba autorizado y estaba protegido.

Modificaciones y control de cambios: la mayor exposición

Dos observaciones se refieren a cambios en los contratos. En primer lugar, se aprobaron y pagaron sin la autorización requerida modificaciones y adendas por valor de 66,08 mil millones de TZS y 2,28 millones de USD en cuatro proyectos, y algunas carecían de la no objeción del socio para el desarrollo. En segundo lugar, los costes adicionales, las modificaciones y los pagos en exceso ascendieron a 5,93 mil millones de TZS y 1,52 millones de USD, incluidos 1,57 mil millones de TZS pagados en exceso en un lote de carreteras cuya recuperación solicitaron los auditores.

Las modificaciones no aprobadas suelen empezar con un problema real en la obra: una laguna en el diseño, un error de cantidades en el presupuesto de obra o una solicitud de una autoridad local. Se ordena al contratista que continúe para no paralizar los trabajos, y la documentación llega después, a veces tras el pago. El riesgo de auditoría procede del orden de los acontecimientos, no solo del cambio en sí.

Cómo es un buen control de cambios

• Una solicitud por escrito que indique el motivo, la cláusula del contrato y el efecto estimado en coste y plazo
• Confirmación del presupuesto y de la autoridad que aprueba antes de cualquier instrucción
• No objeción del socio para el desarrollo cuando el convenio de financiación exige revisión previa
• Valoración primero según los precios del contrato y, después, valoración justa con evidencias
• Un registro de modificaciones que muestre los cambios acumulados respecto al precio original del contrato

Garantías de cumplimiento y garantías de anticipo

Las garantías protegen al contratante si un contratista incumple. El CAG constató que se pagaron 11,35 mil millones de TZS a contratistas cuyas garantías de cumplimiento no existían o habían caducado, en contratos con garantías afectadas por un total de unos 17,06 mil millones de TZS. Se abonaron anticipos por 2,2 mil millones de TZS sin constituir ni renovar las garantías, y 751,24 millones de TZS en anticipos seguían sin recuperarse.

La causa habitual es la falta de seguimiento. Las garantías se archivan en la firma, pero los contratos se prorrogan y nadie comprueba si la garantía sigue cubriendo la nueva fecha de terminación. Un registro sencillo con fechas de vencimiento, vinculado a la etapa de aprobación de pagos, evitaría la mayoría de estos casos. No debería aprobarse ninguna certificación provisional mientras la garantía del contratista no sea válida.

Pagos a cuenta, liquidación tardía e intereses

Los retrasos en el pago a los contratistas generan un coste que no figura en ningún lugar del presupuesto del proyecto. El CAG constató que se liquidaron con retraso reclamaciones por valor de 81,79 mil millones de TZS y 107.315 USD, con demoras de entre 5 y 1161 días más allá del plazo de 56 días fijado en las condiciones generales del contrato. Los intereses por pagos atrasados ascendieron a 8,23 mil millones de TZS: unos 6,69 mil millones de TZS en proyectos aeroportuarios, encabezados por Mwanza con 3,52 mil millones de TZS, y unos 1,54 mil millones de TZS en tres proyectos de carreteras.

Los pagos atrasados rara vez tienen una sola causa. Las certificaciones esperan las comprobaciones de mediciones, después al equipo del proyecto, después a finanzas y, por último, a los fondos. La PPRA ha atribuido parte del problema a contrataciones iniciadas sin una partida presupuestaria asegurada. Su respuesta a través de NeST es que ninguna institución puede iniciar una contratación si la partida presupuestaria aprobada no queda asegurada en el sistema desde el principio. Para los equipos de proyecto, la medida práctica consiste en medir cuánto dura cada etapa de aprobación y planificar la tesorería para que los importes certificados puedan pagarse a tiempo.

Obras antes de la aprobación: el ejemplo de TACTIC

TACTIC (P171189) es un proyecto financiado por el Banco Mundial con un crédito de 278 millones de dólares y fecha de cierre el 30 de junio de 2028, coordinado por la Oficina del Presidente, Administración Regional y Gobierno Local (PO-RALG) con los consejos urbanos participantes. Financia infraestructuras urbanas en numerosas ciudades, lo que implica a muchos equipos de contratos que trabajan con un mismo conjunto de normas.

El informe del CAG 2024/25 recoge varias observaciones sobre TACTIC. En un contrato, se iniciaron obras por valor de 30,12 mil millones de TZS antes de la aprobación de la junta de licitaciones. En Arusha, Geita, Mbeya y Dodoma, unos sobrecostes de 10,98 mil millones de TZS se debieron a estudios de viabilidad insuficientes, deficiencias de diseño y errores en los presupuestos de obra. El Consejo Municipal de Kigoma Ujiji y el Consejo Municipal de Mbeya ejecutaron obras adicionales por valor de 7,12 mil millones de TZS sin la aprobación de PO-RALG y sin fondos comprometidos. En los ocho consejos auditados no se llevó a cabo la diligencia debida sobre la capacidad de los contratistas, lo que contribuyó a problemas de liquidez y a retrasos.

La misión de apoyo a la ejecución del Banco Mundial de noviembre de 2024 ya había señalado riesgos relacionados. Las obras del Paquete 1 del Nivel 1, por valor de 105 millones de dólares, tenían un avance del 30–70 % frente al 75 % del plazo transcurrido, y cuatro contratos en Kahama, Morogoro, Kigoma y Dodoma, de unos 9,9 millones de dólares cada uno, necesitaban prórrogas hasta el 15 de diciembre de 2025. Las revisiones de diseño detectaron problemas de exhaustividad y calidad que exigirían modificaciones. Los retrasos en los pagos afectaban a varios consejos, con riesgo de intereses de demora, y se estaba verificando un anticipo de 3,2 millones de dólares en Geita. Al mismo tiempo, la misión calificó el proyecto de satisfactorio en conjunto y planificó una formación en gestión de contratos para los equipos de proyecto, lo que demuestra que los problemas se reconocen y se están abordando.

Conclusiones de la PPRA y el módulo de gestión electrónica de contratos de NeST

El informe de desempeño y relación calidad-precio 2024/25 de la PPRA, presentado el 30 de marzo de 2026, situó el cumplimiento en el 79 % en las 943 entidades auditadas, frente al 76 % del año anterior. También señaló 12,6 mil millones de TZS pagados por trabajos no ejecutados en 39 contratos, contratos por valor de 101,3 mil millones de TZS adjudicados sin aprobación presupuestaria y un 8 % de los contratos evaluados que no dieron los resultados esperados. El presidente ordenó a la PPRA que identificara públicamente a los peores cumplidores en su próximo informe.

NeST, creado en virtud de la ley de contratación pública de 2023, cuenta ya con seis módulos: registro electrónico, licitación electrónica, reclamaciones electrónicas, subasta electrónica, pago electrónico y gestión electrónica de contratos. La Open Contracting Partnership informa de que el módulo de contratos electrónicos se añadió en diciembre de 2024 y de que hay registradas unas 62.000 entidades contratantes. Según la PPRA, NeST está ya integrado con 21 sistemas públicos, y hay más conexiones en curso.

Para los gestores de contratos, el módulo es una oportunidad de reunir en un solo registro, visible para auditores y directivos, los hechos del contrato, las certificaciones y los cambios. Solo reducirá las observaciones de auditoría si los equipos registran las aprobaciones en el momento en que se producen y utilizan el registro para comprobar la validez antes de cada pago.

Soluciones prácticas para los equipos de proyecto

La tabla vincula cada observación recurrente del CAG con un control que un equipo de proyecto puede introducir en un trimestre.

Más allá de la tabla, hay tres hábitos que marcan la diferencia. En primer lugar, celebrar una breve revisión mensual de los contratos en la que ingeniería, contratación y finanzas examinen el mismo registro. En segundo lugar, comprobar la capacidad del contratista en la adjudicación y de nuevo en la movilización, con extractos bancarios, inventarios de equipos y personal clave. En tercer lugar, preparar el expediente de auditoría mientras se ejecuta el contrato, no al final.

Cerrar el ciclo de las recomendaciones de auditoría

El CAG informó de que solo el 36,7 % de las 38.181 recomendaciones de años anteriores se había aplicado plenamente en el conjunto de las auditorías, y algunas llevaban muchos años pendientes. En los proyectos de desarrollo, se habían aplicado 746 de las 1688 recomendaciones anteriores, es decir, el 44 %, y otro 30 % estaba en curso de aplicación.

Una recomendación sigue abierta cuando no tiene responsable, fecha ni evidencia de cierre. Los equipos que convierten cada observación en una acción con fecha, la asignan a un responsable designado y conservan la prueba en el expediente del contrato tienen muchas más probabilidades de verla cerrada en la siguiente visita. Vincular el plan de acción con el plan de contratación y con el registro de NeST ayuda a mantenerla visible.

Preguntas críticas que deberían plantearse los responsables gubernamentales y de proyectos

¿Conocemos todas las modificaciones que se han ordenado pero aún no se han aprobado?

Si la respuesta depende de preguntar a los ingenieros de obra, el registro no funciona. Un único registro de modificaciones, revisado mensualmente, debería mostrar cada cambio pendiente y su estado de aprobación.

¿Qué garantías de cumplimiento y de anticipo vencen en los próximos 90 días?

Debería ser una pregunta de dos minutos. Si lleva más tiempo, cree un registro de garantías con alertas de vencimiento y vincúlelo a la etapa de aprobación de pagos.

¿Cuánto tarda una certificación provisional desde su presentación hasta su pago?

Mida cada etapa. Si el total supera el plazo contractual, es probable que se generen intereses, y el punto de retraso suele poder corregirse con una delegación más clara o una mejor planificación de la tesorería.

¿Puede alguna obra comenzar antes de que se hayan obtenido todas las aprobaciones?

Si es posible, introduzca una lista de verificación de movilización que exija la aprobación de la junta de licitaciones, el contrato firmado y garantías válidas antes de la entrega de la obra.

¿Utilizamos el módulo de gestión electrónica de contratos de NeST como registro principal de nuestros contratos?

Un expediente paralelo en papel favorece las lagunas. Acuerde qué registros se introducen en NeST, quién los introduce y cuándo.

¿Quién es responsable de cada recomendación de auditoría abierta y cuándo se cerrará?

Cada recomendación necesita un responsable designado, una fecha y la evidencia que demostrará su cierre ante el auditor.

Cómo puede ayudar Risalat

Risalat Consultants International colabora con ministerios, organismos y equipos de proyecto para reforzar la administración de los contratos. Nuestra formación en gestión de contratos de obras financiadas por donantes en Dubái utiliza los patrones descritos como material de casos y proporciona a los equipos registros y herramientas de seguimiento listos para usar. Antes de decidir por dónde empezar, los equipos pueden realizar el chequeo gratuito del estado del proyecto para ver dónde corre más riesgo la ejecución de los contratos.

Preguntas frecuentes

¿Qué constató el informe del CAG 2024/25 sobre los proyectos de desarrollo?

Los 331 proyectos auditados obtuvieron opiniones financieras sin salvedades, pero 107 de 320 solo cumplían la normativa de contratación con excepciones, con deficiencias en las modificaciones, las garantías y los plazos de pago.

¿Cuánto costaron los intereses por pagos atrasados?

El CAG informó de 8,23 mil millones de TZS en intereses por pagos atrasados, de los cuales unos 6,69 mil millones correspondieron a proyectos aeroportuarios.

¿Qué constató el CAG sobre el proyecto TACTIC?

Obras por valor de 30,12 mil millones de TZS iniciadas antes de la aprobación de la junta de licitaciones, sobrecostes de 10,98 mil millones de TZS en cuatro consejos y 7,12 mil millones de TZS en obras adicionales sin la aprobación de PO-RALG.

¿Qué es el módulo de gestión electrónica de contratos de NeST?

Es uno de los seis módulos de NeST, añadido en diciembre de 2024, que permite a las entidades contratantes gestionar los registros de los contratos en el sistema nacional de contratación electrónica.

Fuentes

1. Informe General Anual del CAG sobre la Auditoría de los Proyectos de Desarrollo, ejercicio 2024/25 (NAOT)
2. Memorando de ayuda de la misión de apoyo a la ejecución de TACTIC (P171189), noviembre de 2024 (Banco Mundial)
3. El CAG informa de un 99 % de opiniones de auditoría favorables (Diramakini, abril de 2026)
4. Tanzania eleva el cumplimiento en contratación pública al 79 % (The Chanzo, marzo de 2026)
5. NeST para combatir los retrasos en los pagos a los licitadores (PPRA, febrero de 2026)
6. El presidente elogia a la PPRA: NeST ahorra más de 13,5 mil millones de TZS (PPRA, marzo de 2026)
7. Transformar la contratación pública en África: un estudio de caso de Tanzania (Open Contracting Partnership, marzo de 2026)
8. Nueva financiación para mejorar los sistemas de gestión de las finanzas públicas y de contratación (Banco Mundial, marzo de 2024)