Отчет CAG Танзании за 2024/25 год: уроки управления контрактами для проектов

Введение

Генеральный контролер и аудитор (CAG) Танзании ежегодно публикует общий отчет об аудите проектов в области развития. Отчет CAG за 2024/25 год, представленный президенту 30 марта 2026 года и внесенный в парламент 10 апреля 2026 года, охватывает проекты, финансируемые партнерами по развитию и правительством. Его вывод для исполняющих ведомств совпадает с выводами прошлых лет: финансовая отчетность в целом надежна, но ценность теряется в том, как исполняются контракты на работы и консультационные услуги после их подписания.

В статье обобщаются выводы в области управления контрактами, в качестве наглядного примера рассматривается проект «Преобразование инфраструктуры и повышение конкурентоспособности городов Танзании» (TACTIC), результаты аудита сопоставляются с последним отчетом Регулятора государственных закупок (PPRA) о результатах деятельности и с Национальной системой электронных закупок Танзании (NeST), а также предлагаются практические шаги, которые проектные группы могут предпринять уже сейчас. Выводы рассматриваются как свидетельство о работе систем, а не об отдельных людях.

Что выявил отчет CAG за 2024/25 год по проектам в области развития

Отчет охватывает финансовый аудит 331 проекта в области развития, и по всем им вынесены немодифицированные мнения. Это реальное достижение в области финансовой отчетности. Картина меняется, когда аудиторы проверяют соблюдение требований. Из 320 проектов, проверенных на соблюдение требований к закупкам, 213 в целом соответствовали им, а 107, или около 34%, соответствовали лишь с оговорками. Из 319 организаций, проверенных на соблюдение бюджетных требований, 54 соответствовали им с оговорками.

В более широком наборе отчетов Национального аудиторского управления за 2024/25 год Генеральный контролер и аудитор (CAG) также обратил внимание на слабое управление контрактами в энергетике, дорожном строительстве и строительстве спортивных объектов: задержки, удорожание и проблемы с качеством были связаны с надзором и администрированием контрактов. Иными словами, вопрос не в том, правильно ли учтены деньги, а в том, был ли каждый платеж обоснованным, санкционированным и защищенным.

Изменения и контроль изменений: наибольший риск

Два замечания касаются изменения контрактов. Во-первых, изменения и дополнения на сумму 66,08 млрд танзанийских шиллингов и 2,28 млн долларов США по четырем проектам были утверждены и оплачены без необходимого разрешения, а по некоторым из них отсутствовало заключение партнера по развитию об отсутствии возражений. Во-вторых, дополнительные затраты, изменения и переплаты составили 5,93 млрд танзанийских шиллингов и 1,52 млн долларов США, включая переплату в 1,57 млрд по одному из дорожных лотов, которую аудиторы потребовали взыскать.

Неутвержденные изменения обычно начинаются с реальной проблемы на объекте: пробела в проекте, ошибки в объемах в ведомости объемов работ или запроса местного органа власти. Подрядчику дают указание продолжать работу, чтобы она не остановилась, а документы оформляются позже, иногда уже после оплаты. Риск с точки зрения аудита связан с последовательностью событий, а не только с самим изменением.

Как выглядит надлежащий контроль изменений

• Письменный запрос с указанием причины, пункта контракта и оценки влияния на стоимость и сроки
• Подтверждение наличия бюджета и полномочий утверждающего органа до выдачи любого указания
• Заключение партнера по развитию об отсутствии возражений, если соглашение о финансировании предусматривает предварительную проверку
• Оценка сначала по расценкам контракта, затем справедливая оценка с подтверждающими данными
• Реестр изменений, показывающий совокупные изменения относительно первоначальной цены контракта

Обеспечение исполнения контракта и гарантии возврата аванса

Обеспечение защищает заказчика, если подрядчик не выполнит обязательства. CAG установил, что подрядчикам было выплачено 11,35 млрд танзанийских шиллингов при отсутствии или истечении срока обеспечения исполнения контракта по контрактам, где затронутое обеспечение составляло в общей сложности около 17,06 млрд. Авансы на 2,2 млрд были выплачены без получения или продления гарантий, а 751,24 млн из выданных авансов так и не были возвращены.

Обычная причина – отсутствие отслеживания. Обеспечение регистрируется при подписании, но контракты продлеваются, и никто не проверяет, покрывает ли гарантия новую дату завершения. Простой реестр с датами истечения срока, связанный с этапом утверждения платежей, предотвратил бы большинство таких случаев. Ни один промежуточный сертификат не должен утверждаться, пока обеспечение подрядчика недействительно.

Промежуточные платежи, просрочка оплаты и проценты

Задержки с оплатой работ подрядчиков создают затраты, которые нигде не отражены в бюджете проекта. CAG установил, что требования на сумму 81,79 млрд танзанийских шиллингов и 107 315 долларов США были оплачены с опозданием, причем задержки составили от 5 до 1 161 дня сверх 56-дневного срока, установленного общими условиями контракта. Проценты за просрочку платежей составили в общей сложности 8,23 млрд танзанийских шиллингов: около 6,69 млрд по проектам аэропортов, из которых больше всего пришлось на Мванзу (3,52 млрд), и около 1,54 млрд по трем дорожным проектам.

У просрочки платежей редко бывает одна причина. Сертификаты ждут проверки объемов, затем рассмотрения проектной группой, затем финансовым отделом, затем поступления средств. PPRA связывает часть проблемы с тем, что закупки начинаются без обеспеченной бюджетной статьи. В ответ NeST не позволяет ни одной организации начать закупку, если утвержденная бюджетная статья не зарезервирована в системе с самого начала. Практический шаг для проектных групп – измерять продолжительность каждого этапа согласования и планировать денежные потоки так, чтобы сертифицированные суммы оплачивались вовремя.

Работы до утверждения: пример проекта TACTIC

TACTIC (P171189) – проект, финансируемый Всемирным банком, с кредитом в 278 млн долларов США и датой завершения 30 июня 2028 года; его координирует Канцелярия президента по вопросам регионального управления и местного самоуправления (PO-RALG) совместно с участвующими городскими советами. Проект финансирует городскую инфраструктуру во многих городах, а значит, по одним и тем же правилам работает множество групп по управлению контрактами.

Отчет CAG за 2024/25 год содержит ряд замечаний по проекту TACTIC. Работы стоимостью 30,12 млрд танзанийских шиллингов по одному контракту были начаты до утверждения тендерным советом. В Аруше, Гейте, Мбее и Додоме удорожание на 10,98 млрд было связано с недостаточными технико-экономическими обоснованиями, недостатками проектной документации и ошибками в ведомостях объемов работ. Муниципальный совет Кигома-Уджиджи и городской совет Мбеи выполнили дополнительные работы на 7,12 млрд без утверждения PO-RALG и без выделенных средств. Ни в одном из восьми проверенных советов не проводилась комплексная проверка возможностей подрядчиков, что способствовало проблемам с денежными потоками и задержкам.

Миссия Всемирного банка по поддержке реализации в ноябре 2024 года уже указывала на связанные с этим риски. Работы по пакету 1 уровня 1 стоимостью 105 млн долларов США были выполнены на 30–70% при истекших 75% срока, а четырем контрактам в Кахаме, Морогоро, Кигоме и Додоме стоимостью около 9,9 млн долларов США каждый требовалось продление до 15 декабря 2025 года. Проверки проектной документации выявили проблемы с полнотой и качеством, которые потребуют внесения изменений. Задержки платежей затронули несколько советов и создали риск начисления штрафных процентов, а аванс в размере 3,2 млн долларов США в Гейте проходил проверку. Вместе с тем миссия оценила проект в целом как удовлетворительный и запланировала обучение проектных групп управлению контрактами, что показывает: проблемы признаются, и над ними работают.

Выводы PPRA и модуль электронного управления контрактами NeST

Отчет PPRA о результатах деятельности и эффективности расходования средств за 2024/25 год, представленный 30 марта 2026 года, зафиксировал уровень соблюдения требований 79% по 943 проверенным организациям против 76% годом ранее. В нем также сообщалось о выплате 12,6 млрд танзанийских шиллингов за невыполненные работы по 39 контрактам, о заключении контрактов на 101,3 млрд без утверждения бюджета и о том, что 8% оцененных контрактов не принесли ожидаемых результатов. Президент поручил PPRA назвать в следующем отчете организации с низкими показателями.

Система NeST, введенная законом о закупках 2023 года, сейчас включает шесть модулей: электронную регистрацию, электронные торги, электронные жалобы, электронные аукционы, электронные платежи и электронное управление контрактами. По данным Партнерства за открытость контрактов, модуль электронных контрактов был добавлен в декабре 2024 года, а в системе зарегистрировано около 62 000 закупающих организаций. По данным PPRA, NeST уже интегрирована с 21 государственной системой, и работа над новыми связями продолжается.

Для менеджеров по контрактам модуль – это возможность вести события по контракту, сертификаты и изменения в единой записи, доступной аудиторам и руководителям. Он сократит число замечаний, только если команды будут вносить согласования в момент их получения и использовать запись для проверки обоснованности перед каждым платежом.

Практические решения для проектных групп

В таблице каждому повторяющемуся замечанию CAG поставлена в соответствие мера контроля, которую проектная группа может внедрить в течение одного квартала.

Помимо мер из таблицы, важны три привычки. Во-первых, ежемесячно проводите короткий обзор контрактов, на котором инженерная служба, отдел закупок и финансовый отдел работают с одним и тем же реестром. Во-вторых, проверяйте возможности подрядчика при заключении контракта и повторно при мобилизации, используя банковские выписки, перечни оборудования и сведения о ключевом персонале. В-третьих, готовьте досье для аудита в ходе исполнения контракта, а не в конце.

Доведение рекомендаций аудита до выполнения

CAG сообщил, что по всем аудитам полностью выполнено лишь 36,7% из 38 181 рекомендации прошлых лет, причем некоторые не выполняются уже много лет. Только по проектам в области развития выполнено 746 из 1 688 ранее вынесенных рекомендаций, или 44%, а еще 30% находятся в процессе выполнения.

Рекомендация остается невыполненной, если у нее нет ответственного, срока и доказательств выполнения. Команды, которые превращают каждое замечание в действие с конкретным сроком, закрепляют его за определенной должностью и хранят подтверждения в досье контракта, с гораздо большей вероятностью увидят его закрытым при следующей проверке. Увязка плана действий с планом закупок и записью в NeST помогает держать его в поле зрения.

Ключевые вопросы, которые должны задавать руководители государственных органов и проектов

Знаем ли мы обо всех изменениях, по которым даны указания, но которые еще не утверждены?

Если для ответа нужно опрашивать инженеров на объектах, реестр не работает. Единый реестр изменений, который пересматривается ежемесячно, должен отражать каждое ожидающее решения изменение и статус его утверждения.

У каких обеспечений исполнения контракта и гарантий возврата аванса срок действия истекает в ближайшие 90 дней?

Ответ на этот вопрос должен занимать две минуты. Если на него уходит больше времени, создайте реестр обеспечения с уведомлениями об истечении срока и свяжите его с этапом утверждения платежей.

Сколько времени проходит от подачи промежуточного сертификата до оплаты?

Измеряйте каждый этап. Если общий срок превышает договорный, вероятно начисление процентов, а место задержки обычно удается устранить за счет более четкого делегирования полномочий или лучшего планирования денежных потоков.

Может ли какой-либо объект начать работы до получения всех разрешений?

Если это возможно, введите контрольный список мобилизации, требующий до передачи площадки утверждения тендерным советом, подписанного контракта и действующего обеспечения.

Используем ли мы модуль электронного управления контрактами NeST как основной источник данных по контрактам?

Параллельное бумажное досье порождает пробелы. Договоритесь, какие документы вносятся в NeST, кто и когда их вносит.

Кто отвечает за каждую невыполненную рекомендацию аудита и когда она будет закрыта?

По каждой рекомендации нужно назначить ответственную должность, срок и доказательства, которые подтвердят аудитору ее выполнение.

Чем может помочь Risalat

Risalat Consultants International работает с министерствами, ведомствами и проектными группами над совершенствованием администрирования контрактов. Наше обучение по управлению контрактами на работы, финансируемые донорами, в Дубае использует описанные выше закономерности в качестве материала для кейсов и дает командам готовые к использованию реестры и инструменты отслеживания. Прежде чем решить, с чего начать, команды могут пройти бесплатную проверку состояния проекта, чтобы понять, где исполнение контрактов подвержено наибольшему риску.

Часто задаваемые вопросы

Что выявил отчет CAG за 2024/25 год по проектам в области развития?

По всем 331 проверенному проекту вынесены немодифицированные мнения о финансовой отчетности, однако 107 из 320 соблюдали правила закупок лишь с оговорками, а слабые места выявлены в изменениях, обеспечении и сроках платежей.

Во сколько обошлись проценты за просрочку платежей?

CAG сообщил о процентах за просрочку платежей в размере 8,23 млрд танзанийских шиллингов, из которых около 6,69 млрд пришлось на проекты аэропортов.

Что CAG выявил по проекту TACTIC?

Работы на 30,12 млрд танзанийских шиллингов начаты до утверждения тендерным советом, удорожание на 10,98 млрд в четырех советах и дополнительные работы на 7,12 млрд без утверждения PO-RALG.

Что такое модуль электронного управления контрактами NeST?

Это один из шести модулей NeST, добавленный в декабре 2024 года, который позволяет закупающим организациям вести документацию по контрактам в национальной системе электронных закупок.

Источники

1. Ежегодный общий отчет CAG об аудите проектов в области развития за 2024/25 финансовый год (NAOT)
2. Памятная записка миссии по поддержке реализации проекта TACTIC (P171189), ноябрь 2024 года (Всемирный банк)
3. CAG сообщает о 99% немодифицированных аудиторских мнений (Diramakini, апрель 2026 года)
4. Танзания повысила уровень соблюдения требований в закупках до 79% (The Chanzo, март 2026 года)
5. NeST поможет решить проблему задержки платежей участникам торгов (PPRA, февраль 2026 года)
6. Президент высоко оценил работу PPRA: NeST позволила сэкономить более 13,5 млрд танзанийских шиллингов (PPRA, март 2026 года)
7. Преобразование закупок в Африке: пример Танзании (Партнерство за открытость контрактов, март 2026 года)
8. Новое финансирование для совершенствования систем управления государственными финансами и закупок (Всемирный банк, март 2024 года)