坦桑尼亚国家审计署2024/25年度报告：项目合同管理的经验教训

引言

坦桑尼亚国家审计长（CAG）每年发布一份发展项目审计总报告。CAG 2024/25年度报告于2026年3月30日提交总统，并于2026年4月10日提交议会审议，涵盖由发展伙伴和政府出资的项目。报告向实施机构传递的信息与往年一致：财务报表总体可靠，但在合同签署后，工程和咨询合同的执行方式造成了价值流失。

本文总结合同管理方面的审计发现，以坦桑尼亚城市基础设施转型与竞争力（TACTIC）项目为实例进行分析，将审计结果与公共采购监管局（PPRA）最新绩效报告以及坦桑尼亚国家电子采购系统（NeST）相联系，并提出项目团队可以立即采取的实际步骤。这些发现被视为关于制度体系而非个人的证据。

CAG 2024/25年度报告对发展项目的发现

该报告涵盖对331个发展项目的财务审计，所有项目均获得无保留意见，这是财务报告方面的一项真正成就。但当审计人员审查合规情况时，情况就有所不同。在接受采购合规评估的320个项目中，213个总体合规，107个（约34%）仅在存在例外事项的情况下合规。在接受预算合规评估的319个实体中，有54个存在例外事项。

在国家审计署2024/25年度的一系列报告中，CAG还指出能源、道路和体育设施领域的合同管理薄弱，存在与监理和合同管理相关的延误、成本增加和质量问题。换言之，问题不在于资金是否记录正确，而在于每笔付款是否应付、是否经过授权、是否受到保障。

变更与变更控制：最大的风险敞口

有两项审计发现涉及合同变更。第一，4个项目中价值660.8亿坦桑尼亚先令和228万美元的变更和补遗在未获必要授权的情况下即获批准并付款，其中一些缺少发展伙伴的无异议意见。第二，额外费用、变更和超额支付共计59.3亿坦桑尼亚先令和152万美元，其中包括一个道路标段超额支付的15.7亿坦桑尼亚先令，审计人员要求予以追回。

未经批准的变更通常始于现场的实际问题：设计缺漏、工程量清单中的数量错误或地方当局的要求。为了不停工，承包商接到继续施工的指令，相关文件随后才补办，有时甚至在付款之后。审计风险来自事件发生的先后顺序，而不仅仅是变更本身。

良好的变更控制是什么样的

• 书面申请，说明变更理由、合同条款以及预计对成本和工期的影响
• 在发出任何指令之前，确认预算和审批机关
• 融资协议要求事前审查时，须获得发展伙伴的无异议意见
• 先按合同单价估价，再依据证据进行公允估价
• 显示相对于原合同价格累计变更情况的变更登记册

履约担保与预付款保函

担保在承包商违约时保护业主。CAG发现，在履约担保缺失或已过期的情况下，向承包商支付了113.5亿坦桑尼亚先令，所涉合同的担保总额约为170.6亿坦桑尼亚先令。22亿坦桑尼亚先令的预付款在未取得或续展保函的情况下支付，另有7.5124亿坦桑尼亚先令的预付款仍未追回。

常见原因是缺乏跟踪。担保在签约时归档，但合同延期后，没有人核查保函是否仍覆盖新的竣工日期。一份记录到期日期、与付款审批环节挂钩的简单登记册，就能杜绝大多数此类情况。在承包商担保无效期间，不应批准任何期中证书。

期中付款、逾期结算与利息

拖欠承包商款项会产生一项在项目预算中无处体现的成本。CAG发现，金额为817.9亿坦桑尼亚先令和107,315美元的索赔逾期结算，超出通用合同条件规定的56天期限5至1,161天不等。逾期付款利息共计82.3亿坦桑尼亚先令：其中机场项目约66.9亿坦桑尼亚先令，以姆万扎的35.2亿坦桑尼亚先令居首；3个道路项目约15.4亿坦桑尼亚先令。

逾期付款很少只有一个原因。证书要先等待计量核查，再等待项目团队，接着等待财务部门，最后等待资金到位。PPRA认为部分问题与在预算科目未落实的情况下就启动采购有关。其通过NeST采取的应对措施是：任何机构在启动采购时，都必须首先在系统中落实已批准的预算科目，否则不得启动采购。对项目团队而言，切实可行的做法是测算每个审批环节所需的时间，并做好现金规划，以便按时支付已认证的金额。

未获批准即开工：TACTIC实例

TACTIC（P171189）是世界银行资助的项目，信贷额度为2.78亿美元，关账日期为2028年6月30日，由总统府区域行政与地方政府办公室（PO-RALG）与参与项目的城市议会共同协调。该项目为众多城镇的城市基础设施提供资金，这意味着有许多合同团队在同一套规则下开展工作。

CAG 2024/25年度报告记录了TACTIC项目的多项审计发现。一份合同项下价值301.2亿坦桑尼亚先令的工程在招标委员会批准前即已开工。在阿鲁沙、盖塔、姆贝亚和多多马，109.8亿坦桑尼亚先令的成本上涨与可行性研究不充分、设计缺陷和工程量清单错误有关。基戈马-乌吉吉市议会和姆贝亚市议会在未获PO-RALG批准、也没有承诺资金的情况下实施了价值71.2亿坦桑尼亚先令的追加工程。在接受审计的8个议会中，均未对承包商能力开展尽职调查，导致现金流问题和工期延误。

世界银行2024年11月的实施支持团已指出相关风险。第1层级第1标段工程价值1.05亿美元，在已过去75%工期的情况下完成了30–70%；卡哈马、莫罗戈罗、基戈马和多多马的4份合同各价值约990万美元，需要延期至2025年12月15日。设计审查发现完整性和质量问题，需要进行变更。付款延迟影响了多个议会，存在罚息风险；盖塔一笔320万美元的预付款正在核实中。与此同时，该支持团对项目的总体评级为“满意”，并计划为项目团队开展合同管理培训，这表明问题已得到认识，并正在加以解决。

PPRA的调查结果与NeST电子合同管理模块

PPRA于2026年3月30日发布的2024/25年度绩效与物有所值报告显示，在943个接受审计的实体中，合规率为79%，高于上一年的76%。报告还指出，39份合同中有126亿坦桑尼亚先令用于支付未实施的工程，价值1013亿坦桑尼亚先令的合同在未获预算批准的情况下授出，8%的受评合同未能取得预期成果。总统指示PPRA在下一份报告中点名表现不佳者。

NeST根据2023年采购法推出，目前有6个模块：电子注册、电子招标、电子投诉、电子拍卖、电子支付和电子合同管理。开放合同伙伴关系（Open Contracting Partnership）报告称，电子合同模块于2024年12月增设，约有62,000个采购实体完成注册。PPRA表示，NeST目前已与21个政府系统实现集成，更多系统对接正在推进中。

对于合同经理而言，该模块提供了一个机会，可以将合同事项、证书和变更集中在一份审计人员和管理人员都能查看的记录中。只有当团队在审批发生时及时录入，并在每次付款前利用该记录核查有效性时，它才能减少审计发现的问题。

项目团队的实用改进措施

下表将CAG反复提出的每项审计发现与项目团队可在一个季度内引入的控制措施相对应。

除表中所列内容外，还有三个习惯能带来改变。第一，每月举行简短的合同审查会议，由工程、采购和财务人员查看同一份登记册。第二，在授标时和进场时两次核查承包商能力，依据包括银行对账单、设备清单和关键人员。第三，在合同执行过程中而非结束时准备审计档案。

审计建议的闭环管理

CAG报告称，在所有审计中，往年提出的38,181项建议中只有36.7%得到全面落实，部分建议多年未落实。仅就发展项目而言，往年的1,688项建议中已落实746项，占44%，另有30%正在落实中。

如果一项建议没有责任人、没有完成日期、也没有整改证据，它就会一直处于未关闭状态。将每项审计发现转化为有日期的行动、指派给明确的责任岗位并将证据保存在合同档案中的团队，更有可能在下次审计时将其关闭。将行动计划与采购计划和NeST记录相关联，有助于使其保持可见。

政府和项目负责人应当提出的关键问题

我们是否掌握每一项已下达指令但尚未获批的变更？

如果答案要靠询问现场工程师才能得到，说明登记册没有发挥作用。一份每月审查的统一变更登记册，应能显示每项待定变更及其审批状态。

哪些履约担保和预付款保函将在未来90天内到期？

这应该是一个两分钟就能回答的问题。如果需要更长时间，就应建立带有到期提醒的担保登记册，并将其与付款审批环节挂钩。

一份期中证书从提交到付款需要多长时间？

对每个步骤进行计时。如果总时长超过合同规定的期限，很可能会产生利息，而延误环节通常可以通过更明确的授权或更好的现金规划加以解决。

是否有任何现场能在所有审批到位之前开工？

如果可以，应引入一份进场核对清单，要求在移交现场之前取得招标委员会批准、签订合同并提供有效担保。

我们是否将NeST的电子合同管理模块作为主要合同记录？

并行的纸质档案容易产生缺漏。应商定哪些记录录入NeST、由谁录入以及何时录入。

每项未关闭的审计建议由谁负责，何时关闭？

每项建议都需要明确的责任岗位、完成日期，以及向审计人员证明已整改完毕的证据。

Risalat能提供哪些帮助

Risalat Consultants International与各部委、机构和项目团队合作，加强合同管理。我们的迪拜捐助方资助工程合同管理培训以上述规律为案例素材，并为团队提供即用型登记册和跟踪表。在决定从何处着手之前，团队可以先进行免费的项目健康检查，了解合同履行中风险最高的环节。

常见问题

CAG 2024/25年度报告对发展项目有何发现？

接受审计的全部331个项目均获得无保留的财务审计意见，但在320个项目中，有107个仅在存在例外事项的情况下遵守了采购规定，薄弱环节集中在变更、担保和付款时限方面。

逾期付款产生了多少利息？

CAG报告称，逾期付款利息达82.3亿坦桑尼亚先令，其中约66.9亿坦桑尼亚先令发生在机场项目上。

CAG对TACTIC项目有何发现？

价值301.2亿坦桑尼亚先令的工程在招标委员会批准前开工，4个议会成本上涨109.8亿坦桑尼亚先令，71.2亿坦桑尼亚先令的追加工程未经PO-RALG批准。

什么是NeST电子合同管理模块？

它是NeST的6个模块之一，于2024年12月增设，使采购实体能够在国家电子采购系统内管理合同记录。

信息来源

1. 《2024/25财年发展项目审计年度总报告》（CAG，坦桑尼亚国家审计署）
2. TACTIC（P171189）实施支持团备忘录，2024年11月（世界银行）
3. CAG报告99%的审计意见为无保留意见（Diramakini，2026年4月）
4. 坦桑尼亚将采购合规率提升至79%（The Chanzo，2026年3月）
5. NeST将解决投标人付款延迟问题（PPRA，2026年2月）
6. 总统赞扬PPRA：NeST节省超过135亿坦桑尼亚先令（PPRA，2026年3月）
7. 变革非洲采购：来自坦桑尼亚的案例研究（开放合同伙伴关系，2026年3月）
8. 改善公共财政管理和采购系统的新融资（世界银行，2024年3月）